我国PPP项目合同体系和合同范本
我国PPP项目的产生和发展可以追溯到20世纪八九十年代。当时国内的一些电厂、污水处理和收费公路项目均采用了BOT模式，但并没有形成项目合同体系，也没有完善的项目合同文本。在实践中，有的项目中政府与投资者虽然签订了项目合同，但合同的条款并不完备，甚至有的项目在双方没有签订项目合同的情况下便匆匆上马，当出现重大项目合同纠纷时，由于没有合同的权利保障，纠纷至今无法解决。合同条款不完善的失败案例较多，例如，20世纪90年代，轰动一时的福建泉州刺桐大桥投资纠纷案、2000年年初的黑龙江大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案。以上两起案件的投资者仅靠当地政府出具的红头文件，就对项目进行了投资。双方发生纠纷后项目公司因没有项目合同作为依据，其权益得不到司法的保护。而有的PPP项目虽然签订了合同，也仅仅是几页纸的框架协议，由于缺少项目合同的核心条款如唯一性或不竞争条款而发生争议，也导致项目纠纷难以解决，如杭州湾跨海大桥项目、福州鑫远闽江四桥等纠纷案等都是具有代表性的项目失败案例。
为了避免和减少上述项目合同纠纷，国家发展改革委和财政部陆续发布了一系列文件强调建立和规范我国PPP项目合同体系的重要性。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014年12月30日 财金〔2014〕156号）提出，PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。按合同办事不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》，后续还将研究制定标准化合同文本等。国家发展改革委也出台了《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。
（一）我国PPP项目合同体系
PPP项目合同体系是指项目参与主体之间为了实施PPP项目而达成的约定权利、义务关系的一系列合同。项目合同是PPP项目中核心的法律文件，它决定和影响着其他合同的内容。项目合同签订后，为了履行项目合同而订立的项目公司股东协议、项目融资协议，项目建设、运营、保险合同及其他合同都会参考项目合同的条款。此外，PPP项目合同的具体约定，还可能直接决定工程承包、产品或服务购买等方式，影响工程承包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买等合同的具体条款。
在合同履行阶段，项目合同及相关合同的变化也会互相影响。如总包合同变更，分包合同的履行也会作出相应的调整；分包合同的延期，也会影响到总承包合同的履行及PPP项目合同的履行。
图1-1-1 我国PPP项目合同体系
根据《财政部PPP模式操作指南》第十一条的规定，我国项目合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
1.PPP项目合同（PPP contract）
PPP项目合同是政府与社会资本（投资者）或项目公司之间依法就PPP项目合作所订立的约定双方权利义务关系的协议。根据《财政部PPP项目合同指南》的规定，合同订立的目的是在政府与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，有效地履行义务，保证项目的顺利执行。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。在项目公司成立后，由项目公司与政府重新签署正式的PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议权利义务关系的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对合同生效后政府与项目公司及其母公司在此之前就本项目所达成的协议是否继续存续进行约定。
在实践中，PPP项目合同的条款可能仅包括项目的背景、签约主体、政府对社会资本的投资、设计、建设和运营的授权，也可能包括所有完成PPP项目全过程应具备的条款。至于项目合同具体条款的范围，双方可以根据项目的情况协商确定。
2.项目公司股东协议（shareholders agreement）
股东协议是PPP项目公司股东（投资者）之间为了履行其签订的PPP项目合同，约定项目公司的设立、出资、公司的管理及股东之间权利义务关系的协议。股东协议的条款一般包括协议签订的背景和目的，项目公司设立的条件，项目公司的融资及方式，项目公司的经营范围，股东权利、义务，股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会的组成及其职权范围，股息分配，违约，项目公司的设立及终止，不可抗力，适用法律和争议解决等条款。
根据现行政策法规的规定，政府可能作为股东参与项目公司的设立，也可能由社会资本单独设立。但为了有效地监督PPP项目合同的履行，政府应当参与项目公司的设立。在实践中，政府以项目公司股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）身份参与项目公司的情况较多。
在审核项目公司股东协议时，双方应注意：政府参与项目公司的，其股东权利和义务应当与其他股东相同，不应有特殊的权利，如一票否决权。在实践中，有些项目合同规定了政府的一票否决权。政府股东的这项特殊权利条款既不符合公司法同股同权的规定，也不符合现行政策法规关于PPP合同风险分配的原则。我国目前推广的PPP项目，其投资、建设和运营的风险由投资人承担。如果政府参与项目公司的管理并随意否决项目公司的经营管理决定，政府将承受以上商业风险，这就违背了我国现阶段政府大力提倡和推广PPP模式的初衷。
3.融资合同（financial agreement）
融资合同一般包括项目公司与融资人签订的项目贷款合同，融资人为了保证贷款的偿还而与担保人签订的担保合同，此外还有为了保证贷款人的利益，在项目公司不能如期偿还贷款的情况下，政府、融资人和项目公司三方签订的融资人直接介入或接管项目的协议。在以上的融资合同中，项目贷款合同是主要的融资合同。在项目贷款合同中一般会规定以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资人往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺。这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。
以往BOT和BT项目的融资安排是债权融资，而此轮国家推动的PPP模式，提倡融资方式多元化，鼓励融资方式创新，落实融资的保障措施等。目前股权投资、基金、票据和资产证券化等融资方式已经在PPP项目中得到广泛应用，这使PPP项目的融资方式趋于多样化和复杂化。
4.项目保险合同（insurance policy）
PPP项目的投资周期较长，一个PPP项目的建设、运营一般在10年到30年之间，项目需要投入的资金也较多，一般也在几千万元到上百亿元不等。此外，PPP项目建设和运营的风险较大，因此项目公司需要对项目资产进行投保，以降低和转移项目的建设和运营风险。PPP项目资产需要投保的种类有货物运输险、工程一切险、设计或其他专业服务的职业保障险、间接损失的保险、第三者责任险等。
由于PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有针对性和有效性，在审核项目合同时，需要注意审查项目公司是否制订了保险方案或在签署保险合同前是否征求过专业保险顾问的意见，并尽量附上顾问的书面意见。保险顾问应提供保险方案的合理性及是否有险种遗漏等问题的意见及防范措施。
5.工程承包合同（engineering contract）和运营服务合同（operation and maintenance contract）
项目公司的投资人如果具备投资、建设和运营的能力，政府方会与其签订PPP项目的融资、建设、运营、移交等完成项目所有条件的合同。但如果项目公司本身仅为投资人，它需要将设计、采购、建设等工作委托设计公司、承包商并通过总包或分包来完成。在此种情况下，项目公司与受托方需要签订设计分包合同或EPC总包工程合同。工程承包合同的条款需要根据PPP项目的招标条件、项目工期、质量等要求，并结合国家关于工程承包的法律来执行。
PPP项目公司可能并不具备项目运营管理能力，因此它可能将项目公司的运营委托给有经验的专业运营商，并与之签订运营服务合同。运营服务合同的条款和内容同样需要受到PPP项目招标条件、项目运营条件的制约。
6.采购合同（procurement agreement）
PPP项目合同中如果没有采购的条款，则项目公司需要与供应商单独签订采购合同。由于PPP项目的周期长，原材料的价格变动大，直接影响到了投资人的投资成本和回报，因而项目公司需要与某些供应商签订长期的供应合同，取得稳定的进货价格，以降低运营成本，获得项目的投资回报，如燃煤电厂项目中的煤炭供应合同。
在原料供应合同中，一般包括以下条款：交货地点、供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量为项目提供长期、稳定的原料。
7.产品服务购买合同（service purchase agreement）
PPP项目产品服务购买合同关系到PPP项目投资人的收入与回报。当某些PPP项目公司的项目收益来源单一时，签订服务购买合同对于项目投资人就变得十分重要。如电厂项目，按照目前的电网管理体制，电力产品只能卖给政府的电力主管部门或国有电力公司。污水处理项目，污水处理厂收入的唯一来源是政府支付的污水处理费。因此PPP项目的投资人应与政府单独签订产品服务购买合同或将此购买产品服务的内容在PPP项目合同中约定，以保证项目获得稳定的投资回报。
在上述电力或污水处理项目中，政府可能会承诺一个最低采购量，只要项目公司按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。但该用语与保底承诺的界限不清，有违规之嫌。在审核合同时，需要注意避免使用“保底承诺”“最低使用量”或与其近似的用语。
8.其他相关合同
在PPP项目中，也可能会涉及其他合同，如项目公司或政府与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
综上所述，以上合同是PPP项目合同体系中的常见合同。这些合同对于PPP项目的成功实施十分关键。在实践中，应当注意完善项目合同体系和合同条款，以减少不必要的纠纷，保证项目合同的顺利履行。关于项目合同条款的起草、修改与项目谈判，我们将在本书第二篇中加以详细探讨。
（二）我国PPP项目合同范本
由于实践中许多纠纷与项目合同的条款不完善有关，为了减少双方的合同纠纷和矛盾，保证项目合同的顺利履行，国家有关部委和各省市都十分重视PPP项目合同范本的制定和完善工作。
《发改委PPP指导意见》提出，在PPP项目实施过程中应按该意见印发的《发改委PPP项目通用合同指南》细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014年12月30日 财金〔2014〕156号）也提出，在研究制定标准化合同文本的同时，逐步出台主要行业领域和主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本，以进一步规范合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，加快PPP模式推广应用。交通运输部在《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》（2015年2月18日
交政研发〔2015〕26号印发）中提出，交通部将按照国家投融资改革的要求，研究建立交通基础设施特许经营制度，统筹考虑特许经营权、合理定价、财政补贴等因素，研究制定特许经营合同范本。其他各部委和各省市也在积极探索PPP项目合同范本的制定工作。有些省市已经出台了本地区的PPP合同范本，如重庆市出台了《重庆市发展和改革委员会关于印发PPP合作通行协议指导文本的通知》（2014年12月23日 渝发改投〔2014〕1444号）。
1.《发改委PPP项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号印发）
为了规范政府和社会资本合作项目合同编制工作，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求制定了该指南。该指南在编制过程中，除了坚持合同主体地位平等、提高公共服务质量和效率、坚持公开、公正的原则外，还强调项目合同应合法、合规和有效地执行。指南要求项目合同应与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性，并注意学习和借鉴国际上的先进经验。该指南的项目合同共分15章86条，即总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等。合同条款基本涵盖了PPP项目合同中的投融资、建设、运营和服务、移交等内容。
在使用上，该指南要求，PPP项目应当纳入当地相关发展规划，并按规定报经地方人民政府或行业主管部门批准实施。合同签署主体应取得合法和充分的授权，满足合同管理和履约的需要。在项目招标或招商之前，政府应参考该指南组织编制合同文本，并将其作为招标或招商文件的组成部分。社会资本确定之后，政府和社会资本可就相关条款和事项进行谈判，最终确定并签署合同。在合同签订过程中，应充分发挥专业中介机构作用，完善项目合同具体条款，提高项目合同编制质量。在参考指南有关章节和条款同时，也可以对合同的内容进行补充和删减。
2.《财政部PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号印发）
该指南共四章二十九节，全面系统地介绍PPP项目合同体系，说明了合同签约主体和签约目的，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析了合同双方风险分配的原则和各方应承担的义务。同时，从付费机制和行业领域两个方面，该指南详细剖析了不同类型PPP项目合同的核心要素和特定条款。遗憾的是，该指南仅对PPP项目合同中的通用条款进行了分析，并不能满足具体PPP项目合同的需要。在实践中，PPP项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助专业力量，根据项目的具体情况订立PPP项目合同。