我国关于PPP项目合同争议解决的法律规定、司法解释和判例
《行政诉讼法》于2014年修改之前，理论界和司法实践中对于PPP项目合同纠纷的性质虽有争议，但主要还是倾向于尊重合同当事人的意愿，按照PPP项目合同约定的争议解决条款处理。修改后的《行政诉讼法》则引发了关于PPP项目合同性质的广泛热议。该法第十二条第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的案件。对于此项新规定有不同的理解：有人认为根据新《行政诉讼法》的规定，特许经营协议纠纷属于行政争议案件，进而认为PPP项目合同纠纷也属于行政案件，应按行政诉讼程序解决。但相反意见认为该规定只是PPP项目合同纠纷解决的途径之一，并没有排除商事仲裁或民事诉讼的解决途径。
由于新《行政诉讼法》仅规定了特许经营协议纠纷法院可以按行政案件受理。但对于特许经营协议之外的政府与社会资本之间的纠纷，却没有规定是否可以按行政案件受理。最高人民法院于2015年4月22日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）对此作了补充。该解释第十一条规定，对于公民、法人或其他组织就行政协议提起诉讼的，人民法院应按《行政诉讼法》第十二条的规定受理。该解释进一步规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
行政协议有以下几个特征：（1）行政协议主体一方为政府，另一方为公民、法人和其他组织；（2）协议订立目的是实现公共利益或实现行政管理目标；（3）协议是政府基于其法定职责范围而与社会资本协商订立的；（4）协议规定了双方在行政法上的权利义务关系。PPP项目合同的主体一方为政府，另一方为法人和组织；合同订立的目的是政府向公众提供公共产品或公共服务；政府行政主管部门作为项目实施机构根据其管理职能与法人或组织达成了具有政府监督职能的协议。从PPP项目合同的特点来看，它与行政协议的特征基本吻合。由于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的行政协议范围较广，PPP项目合同有可能被认为是《行政诉讼法》规定的其他行政协议。但PPP项目合同在政府履行行政职能的同时，也体现了政府与社会资本之间的平等民事权利和义务关系。《行政诉讼法》的修订和最高人民法院关于行政协议的解释，进一步增加了PPP项目合同属性争议的复杂性。
虽然修改后的《行政诉讼法》和最高人民法院对《行政诉讼法》的司法解释已相继出台，但最高人民法院对于特许权争议性质的裁决观点并不一致。
1.特许经营协议纠纷应按行政诉讼程序处理的裁决
最高人民法院（2014）民二终字第12号裁决书对《和田市天然气利用项目合同》纠纷，作出了该合同纠纷应按行政诉讼程序解决的裁决。
2004年4月14日，新疆和田市政府与兴源公司签订了《和田市天然气利用合同》。合同规定，由兴源公司投资、建设和开发和田市的天然气，政府授予兴源公司特许经营权。但在合同履行中双方发生争议，2008年9月和田市政府决定解除《和田市天然气利用项目合同》，并向兴源公司发出了解除函。兴田公司对此表示异议，双方发生纠纷。
和田市政府认为《和田市天然气利用项目合同》和《补充合同》不是平等主体之的民事合同，而是和田市政府作为行政机关，根据其行政管理职能的需要订立的行政合同。而新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，本案的合同争议为民事合同，其理由如下：（1）双方发生争议后，和田市政府根据《合同法》的规定向兴源公司发出了合同解除函，其并没有以行政决定的方式撤销兴源公司的特许经营权。其后，经和田市政府同意，和田市建设局又作出了《关于全面接管天瑞公司在和田市天然气供应经营权业务的决定书》，并向和田市人民法院申请了诉前财产保全。以上事实说明和田市政府并未将本案合同作为行政合同处理。（2）对本案的争议，双方都提起了民事诉讼，因此本案作为民事案件审理并无不妥。
接到上诉后，最高人民法院认为，本案不属于民事合同争议，应按行政诉讼程序解决。其理由如下：（1）本案所涉《和田市天然气利用项目合同》及其《补充合同》系由和田市政府作为一方当事人根据其行政机关公权力所签订，体现了其依据有关市政公用事业管理法规，对天然气的利用实施特许经营，行使行政职权的行为。（2）案涉合同内容虽然存在对双方权利义务的约定，在一定程度上体现了双方协商一致的特点，但其中关于特许经营权的授予、经营内容、范围和期限的限定、价格收费标准的确定、设施权属与处置、政府对工程的监督等内容，均体现了政府在合同签订中的特殊地位。（3）本案所涉合同以及当事人之间讼争的法律关系虽然存在一定民事因素，但双方并非平等主体之间所形成的民事法律关系，因此本案不属于人民法院民事案件受理范围，当事人可依据相关行政法规另行提起行政诉讼。
2.PPP项目合同纠纷属于民事案件的裁决
最高人民法院在（2015）民一终字第244号裁决书中，对河南辉县（市）新陵公路建设指挥部与河南省万通路桥建设有限公司的《关于投建经营辉县（市）上八里至山西省省界公路项目的协议书》的争议，认为双方的项目合同争议具有民事合同的特点，法院可以按民事案件受理。其理由如下：（1）虽然合同的一方当事人为辉县市政府，但合同相对人新陵公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意。（2）本案合同并未仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定，合同涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不能决定案涉合同的性质。（3）从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。
最高人民法院对特许经营协议的性质先后作出了截然相反的裁决，说明了PPP项目合同的性质应根据合同签订的目的、合同权利义务关系、合同签订的程序、合同履行中的具体争议等作出综合分析才能认定。由此可见，仅从《行政诉讼法》的修改和有关的司法解释的规定并不能简单地得出PPP项目合同的争议属于行政案件的结论，不能排除PPP项目合同纠纷通过民事诉讼或商事仲裁途径解决。
虽然修改后的《行政诉讼法》及其司法解释和最高人民法院的判例对PPP项目合同的性质有不同的认识，但目前的规范性文件都建议PPP项目合同纠纷采取民事诉讼或商事仲裁的解决方式。《发改委PPP项目通用合同指南》第73条、《财政部PPP项目合同指南》和《财政部PPP模式操作指南》都建议，PPP项目合同的争议，当事人可以约定诉讼或仲裁的方式解决。
目前各地方政府制定的PPP项目合同范本，对PPP项目合同的争议，一般规定了民事诉讼或商事仲裁的选择条款。在这些合同范本中，一般有以下三类争议解决的选择方式：
（1）仲裁的解决方式。如重庆市政府的PPP合同范本规定，项目合同的争议应提交重庆仲裁委员会；吉林松原市管廊项目合同规定，双方的合同争议可提交上海仲裁中心裁决。
（2）民事诉讼的解决方式。如广西南宁河道整治PPP项目合同规定，PPP项目合同的争议应提交南宁市法院审理。
（3）提供选择性条款。如云南交通厅《PPP公路项目招标文件》合同文本规定，当事人可以选择法院或仲裁机构的解决方式。