PPP项目的运营
示范条款
甲方提供的外部条件
在本项目竣工验收后，甲方为乙方协调解决运营本项目所需的用电、用水及数据通信，电费、水费、数据通信费用由项目公司承担。
正式运营
项目经竣工验收并具备运营条件后，乙方应书面报告甲方，经甲方同意后项目开始正式运营。乙方在正式运营前应编制运营手册，其中包括管理架构、运营标准、运营管理制度等，运营手册在经甲方审定后执行。
运营维护服务标准
运营维护服务范围包括项目所有建筑物、构筑物、设施、设备和系统，运营维护服务标准由甲、乙双方在每个项目计划完工日前30日内共同商定。
乙方应如实记录项目运营维护情况，向甲方报送运营维护报表。如运营维护过程中发生异常现象，乙方应立即通知甲方并及时采取应对措施。
甲方应建立健全项目运营维护监测制度，定期对本项目运营情况进行监测。
运营维护服务要求变更
1.运营维护服务内容调整
在合作期限内，甲方有权根据实际需要，以书面通知的形式要求乙方调整运营维护服务内容。甲、乙双方根据调整后服务内容计算运营补贴；因服务内容调整而增加的投资和运营维护成本，应由甲方承担。
2.紧急暂停服务
因灾害、紧急事故等原因而使项目暂停运营，乙方应立即抢修，向甲方报告突发情况，尽快恢复项目运营。暂停运营不超过24小时的，运营补贴照常支付；紧急暂停服务时间超过24小时，暂停期间的运营补贴由双方协商确定。
3.甲方要求的停止服务
甲方因紧急或突发情况要求乙方停止项目运营的，乙方应接受并停止服务。
暂停期间，运营补贴照常支付。
改扩建和追加投资
项目运营期间，如因改扩建而发生追加投资的，双方另行协商。
运营期保险
项目运营期间，乙方应按国家、地方和项目的有关规定，购买与项目有关的保险。
运营期政府监管及考核
除本协议另有规定外，甲方应监督、检查乙方合同履行状况，但甲方并不因此承担任何责任，也不免除和减轻乙方的责任和义务。
合同履行期间如因乙方原因，导致项目无法正常运营，甲方可以要求乙方整改，乙方应予执行。
项目正式运营前，双方应制订项目运营维护绩效考核方案，每季度考核结果经乙方确认后，作为运营补贴支付的依据。
条款解析
PPP项目合同运营条款涉及运营的期间和条件、运营内容、双方的权利与义务、政府方和公众对项目运营的监督等。
◆项目运营期间
对于新建、扩建和改建项目而言，开始运营与项目建设竣工可以为同一时间，竣工日也可以是运营开始日。但也可以约定项目运营日为项目竣工、试运营和测试后的某一时间。以上两种情况考虑的因素包括
（1）项目竣工后，因技术要求需要试运营和测试期才能保证项目设施稳定性的，如火力发电站发电机组需要试运营，以确保各个发电机及设施的互相配合。
（2）有些项目在技术上需要大量熟练技术人员，方能符合项目运营和服务的要求，如养老院需要一定经验的医护人员；学校需要一定数量的教师和教学辅助人员。
此外，项目合同也可以约定试运营的具体事项
（1）试运营的前提条件和技术标准；
（2）试运营的期限；
（3）试运营期间的责任安排；
（4）试运营的费用和收入处理；
（5）正式运营的前提条件；
（6）正式运营开始时间和确认方式等。
项目合同还可以约定项目竣工验收合格后，项目运营的程序为项目公司编制包括管理架构、运营标准、运营管理制度等的运营手册并书面向政府申请运营，经政府批准后，项目开始正式运营。
◆项目运营条件
1.项目运营的具体条件
合同应约定项目的运营开始时间和项目公司收入与回报的取得方式。一般的运营条件如下
（1）新建、扩建和改建的PPP项目，运营时间一般在项目竣工之后的某一时间。对于存量项目，如委托经营、租赁经营、项目的股权转让或采取其他运营模式的项目，运营开始于政府将项目的资产移交项目公司之日或双方约定的日期。
（2）新建、扩建和改建项目，应安排试运营和测试，例如，大型的火力发电站，需要试运营以确保项目发电机组的顺利运行。
（3）新建、扩建和改建项目，其竣工验收应符合项目验收标准，运营备案已报送，审批手续已办理。
委托经营、租赁经营、项目公司股权转让或采取其他模式的PPP项目，项目移交资产和其他手续应完备和合法，政府和项目公司已完成交接。例如，政府将建成的养老院委托项目公司经营的，政府应将养老院的土地、房屋、设施、养老院服务经营权利及证书等移交项目公司；高速公路项目的委托运营，项目公司应接收项目设施、高速公司的收费设施和办理收费权利的转让手续等。
（4）其他运营条件已具备。
2.项目运营的外部条件
合同应约定项目运营的外部条件，这些外部条件一般包括
（1）项目运营所需的外部设施、服务及其具体内容；由甲方提供还是乙方提供；无偿还是有偿提供；租赁设施及服务的费用的支付标准等。
（2）项目生产运营所需的原料来源、数量、质量、提供方式和费用标准等。例如，污水处理项目，原材料包括一定数量、质量的污水；火电项目，则包括用于发电的煤炭等原材料。
（3）项目处理的产品或副产品的处理方式及配套条件，如污水处理厂出水、污泥的处理；垃圾焚烧厂飞灰、灰渣的处置等。
（4）道路、供水、供电、排水等其他保障条件等。
在PPP项目实践中，对于新建、扩建和改建项目而言，合同双方可以协商在项目竣工验收合格后，政府应为项目公司提供项目运营或经营所需的用电、用水、排水、项目配套道路和数据通信等配套设施。至于配套设施应支付的电费、水费、排污费、数据通信费用等由项目公司承担。当然，不同的项目需要不同运营或经营的条件。
◆项目无法按期运营的后果
项目如因政府、项目公司过错或其他情况而无法按期运营的，可能出现一些不利后果：
1.项目公司过错使项目无法正常运营的
（1）项目公司无法得到投资回报，运营期会缩短。一般而言，无论是使用者付费的项目还是政府付费的项目，如果不能按期运营，将直接影响项目公司收回投资。例如，收费公路项目不能按期开通，项目公司就无法收取车辆通行费；燃气公司未按期提供燃气，将无法向用户收费。此外，如果项目建设期和运营期不分，建设期迟延会使运营期缩短，项目公司的收入也将减少。
（2）支付逾期违约金。在PPP项目实践中，项目合同中一般应规定违约条款。如果项目公司延迟运营，应支付违约金。在审核合同时，应注意违约金条款是否公平合理，是否约定了违约金的计算方法和违约责任的上限。
（3）项目终止。项目合同中也可以约定项目公司延迟运营超过一定期限（如180天）的，政府有权解除合同，提前收回项目。
（4）履约担保。如果项目公司违约，延迟了运营期限，政府可以提取项目公司递交的保函，以获得赔偿。
2.政府违约造成的运营延迟
政府违约一般包括政府审批、土地、拆迁和配套设施提供的迟延，以及政府的政治风险、法律变更风险等造成项目运营的延迟。
（1）延长运营时间和赔偿费用。政府过错和其承担的风险引起运营延迟的，项目公司可以主张延长运营时间和赔偿损失。对此双方应订立损失赔偿计算方法的条款，以免在损失计算上发生争议。
（2）视为已开始运营。有些PPP项目，双方可以约定政府违约的情况下，项目可以视为开始运营的条款。例如，在电厂PPP项目合同履行中，如果发生政府违约、政治不可抗力和政府应承担的风险导致项目运营延迟，双方可以约定“视为已开始运营”。在此种情况下，政府应按原定运营日期支付项目公司费用。
3.其他原因的延迟运营
不可抗力和约定的第三方原因而引起的运营迟延，项目合同双方的任何一方都不被视为违约。此种情况下，受影响的一方可以申请开始运营时间的延迟。
◆项目运营的具体内容
1.项目运营的内容
根据不同PPP项目的特点，其运营内容也有所差异。
公共交通项目的运营内容是高速公路、桥梁、城市轨道交通等设施所提供的通行服务；公共设施项目的运营内容是供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等设施提供的公共服务；公共服务项目的运营内容与以上两类项目不同，它是以医疗、卫生、教育及其他机构的专业人员提供的服务为主，以设施服务为辅的经营方式。
一般而言，收费公路项目的运营和维护合同条款应包括：
（1）项目公司对道路的运营、维护、管理；
（2）项目公司收费公路周围的广告经营、服务区的停车、住宿及其他商业服务；
（3）项目公司对通行车辆的收费等。
2.PPP项目运营服务的区域范围
项目合同双方可以约定PPP项目服务的区域范围。一般情况下，项目公司仅以公共设施向服务区域内的用户提供服务，不得超出此服务范围，也不得经营其他类型的服务。但在紧急情况下，为了满足公众利益之需要，也可以向服务区以外的社会公众提供服务。
3.项目运营的标准和要求
在PPP项目的运营期内，项目公司应根据国家法律、法规、项目所在地的地方法规和项目合同约定的标准运营。这些运营的标准和要求可以作为合同的附件，附件一般包括：
（1）服务范围和服务内容；
（2）生产规模或服务能力；
（3）运营技术标准或规范：运营项目设施的技术标准、环境标准、安全标准和产品标准等；
（4）产品或服务质量要求；
（5）安全生产要求；
（6）环境保护要求；
（7）项目的产品或服务的计量方法、标准、计量程序等。
4.运营责任划分
项目的运营责任一般由项目公司承担，但政府也应协助和配合，提供辅助设施、配套设施或服务等。例如，市政污水处理项目中，污水处理由项目公司承担，但政府应提供项目的污水供应；供热项目中，政府可能承担管道的对接等工作。
至于项目具体运营责任的划分，合同双方可以根据项目特点予以协商确定。其风险原则上由对运营和风险最有控制力的一方承担。
5.项目运营中政府的权利和义务
政府在项目运营中的权利和义务如下：
（1）作为项目合同一方的政府或其授权机构，可以监督项目合同的履行。
（2）作为履行法定行政职责的政府部门，应按照法定的职责范围，对项目合同的履行予以监督。
（3）因法律、法规、政策的变更，损害项目公司利益的，政府应予补偿。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十六条规定，因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿。
（4）任何单位或者个人不得违反法律、法规及合同的规定提前收回或者限制项目公司对项目的经营权。
（5）因公共利益需要，政府提前收回项目、终止项目合同、征用项目的城市基础设施、指令项目公司提供公共产品或者服务的，政府应当给予项目公司补偿。
（6）双方协商的其他权利和义务。
6.项目运营中项目公司的权利和义务
项目合同可以约定项目公司具有如下权利和义务
（1）项目公司有权按照法律、法规的规定申请税收优惠，政府有协助的义务。
（2）项目公司提供公共服务，有权要求政府给予合同约定的补贴。
（3）项目公司按照政府的要求，提供项目合同范围外服务的，政府应当给予补偿。
（4）项目公司可以要求政府提供项目合同规定的，项目建设和维护、运营所需的配套设施。
（5）在PPP项目合同期内，有权要求政府在项目服务的同一地区内，不再批准新建同类竞争项目。
（6）按照项目合同提供安全、合格的产品和优质、持续、高效的服务。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十条规定，特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务。
（7）以基本相同的条件为所有用户提供服务的义务，即对服务区域内的用户提供普遍的、无歧视的公共产品或者服务。
（8）项目服务的收费由政府定价或者执行政府指导价，项目服务收费的调整应履行听证和政府审批的程序，不得擅自变更。
（9）有些项目合同应向政府缴纳项目经营使用费，如燃气特许经营合同，项目公司应向政府缴纳燃气特许经营费。
（10）未经政府同意，项目公司不得擅自转让、出租、质押、抵押或者以其他方式处分项目资产。在项目经营期限内，项目公司不得将项目的设施、土地用于项目之外的目的。
（11）其他双方约定的内容。
7.暂停服务
在项目运营过程中，可能因可预见或不可预见的突发事件而暂停服务。暂停服务包括以下两种情况：
（1）计划内的暂停服务。项目运营设施的定期维护或者修复，可能引起项目的暂停运营。对于以上合理的、可预见的计划内暂停服务，项目公司应当提前向政府报送运营维护计划。政府接到后给予书面答复或批准，项目公司应尽力降低暂停服务的影响。计划内的暂停服务，项目公司不承担项目合同的违约责任。
（2）计划外的暂停服务。计划外不可预见事件的暂停服务，项目公司应及时通知政府，解释其原因，尽力降低暂停服务的影响并尽快恢复正常服务。对于计划外的暂停服务，风险分担的原则是：
①如因项目公司过错造成的，由项目公司承担责任并赔偿相关损失；
②如因政府过错造成的，由政府承担责任，项目公司可以向政府索赔由此产生的损失，并申请延长项目运营的期限；
③如系不可抗力造成的，双方均不构成违约，共同分担该风险。
项目合同可以订立如下条款：因发生灾害、紧急事故等原因引起项目暂停运营时，项目公司应当立即组织抢修，尽快恢复项目运营，同时履行向政府报告的义务。紧急暂停服务时间不超过24小时的，运营补贴照常支付；紧急暂停服务时间超过24小时，暂停期间的运营补贴由双方根据实际情况另行商定。政府因紧急或突发情况要求项目公司停止运营项目的，项目公司应接受政府的指令。政府要求停止服务的期间，运营补贴应照常支付。
8.运营服务的变更
（1）项目合同可以约定运营期间服务标准和要求的变更，包括：
①变更的条件，如因国家法律、法规、政策或外部环境发生重大变化，需要变更运营服务标准等。
②变更程序，包括变更提出、评估、批准、认定等。
③新增投资和运营费用的承担。对于运营期间需要更新改造和追加投资的合作项目，项目合同应对更新改造和追加投资的范围、变更条件、实施方式、投资控制、补偿方案等作出约定。
④各方利益调整方法或处理措施。
（2）运营服务内容的调整。在PPP项目合同履行中，政府可以根据实际需要，以书面通知的形式要求项目公司调整运营维护服务的内容，双方可以根据调整后的服务内容计算运营补贴，对于因内容调整而增加的投资和运营维护成本，应由政府承担。
◆政府对项目运营的监督和介入
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第八条规定，县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。
政府对于项目的运营有一定的监督和介入权，但其不得妨碍PPP项目的正常经营活动。监督、介入权包括：
1.在不影响项目正常运营情况下的入场检查权；
2.定期获得有关项目运营情况的报告和项目的资料权，如项目运营计划、财务报告、事故报告等；
3.审阅项目公司拟订的运营方案并提出意见；
4.委托第三方机构对项目进行中期评估和项目后评价；
5.在特定情形下，介入项目的运营工作。
政府行使对PPP项目的监管权力，其目的是防止项目公司的运营失败。例如，墨西哥国家电信公司案：1990年卡洛斯·埃鲁收购了墨西哥国家电信公司（Telmex）。因Telmex控制墨西哥全国90%以上的电话业务，埃鲁可以制定高于发达国家的收费标准，而墨西哥的电信用户的利益则受到了垄断价格的侵害。墨西哥政府对埃鲁的垄断收费标准的不加干预，客观上导致了消费者利益的被侵害。可见，政府对PPP项目的监管和介入十分必要。
◆公众监督
为了保障公众的知情权，根据有关法律的规定，PPP项目合同应规定项目公司对项目信息的公开披露义务。
项目公司信息披露的范围一般包括：除了法律明文规定不可以公开的信息，如国家秘密和商业秘密，项目公司和政府对于其他项目信息应当公开披露。在项目合同中，双方可以约定公开披露的具体事项，即项目公司在运营期间公开披露的信息包括项目产出标准、运营绩效等，如医疗收费价格、水质报告等。
◆PPP项目运营期间的风险
1.项目相关配套设施不完善和土地权属不清的风险
项目的配套设施和土地权属直接关系到项目的运营，如果解决不好就会直接影响项目的运营。例如，国内某著名污水处理PPP项目，虽然项目已经建成并开始运营，但由于项目相关的通信、供电、供水等配套设施没有解决，项目的外部管线也没有建成，导致该项目无法正常运营；该项目土地使用权因权属不清也发生了纠纷，以上情况为该项目运营带来诸多不确定性风险。
2.因PPP项目经营期较长而引起的市场需求变化风险和收益风险等
市场需求变化风险和收益风险直接影响到项目公司的投资回报。例如，在轨道交通、收费公路PPP项目运营中，由于项目收费价格的相对固定和票价较低，当物价上涨、员工薪水增加、周边其他交通设施开通或发生其他市场变化时，项目的收益会明显减少。
3.项目公司管理人员运营经验缺乏的风险
部分项目公司缺少专业运营管理人员和维护人员，也是其面临的主要风险。目前承担PPP项目的社会资本大多为工程公司和财务公司，这些公司的管理层具有工程建设和财务管理的经验，但缺乏项目运营管理经验和投融资的经验。
4.国家政策法规变化的风险
国家的相关政策法规的变化过快和互相矛盾，也会使项目的运营面临困境。例如，轰动一时的“长春汇津项目”即是一个典型。20世纪90年代初，因当地财政无力支付巨额基础建设资金而引入境外投资者并承诺固定回报。但在项目合同履行期间，国家有关部门发布了一系列文件。这些文件认为，固定承诺违反了中外合资经营企业法规定的风险共担原则并要求地方政府予以清理。长春市政府根据文件的规定，废止了其与外商合作的项目文件《长春汇津污水处理专营管理办法》（长府发〔2000〕42号），引起双方的法律纠纷，导致项目合同无法继续履行。