股权变更的限制
示范条款
股权变更的限制
项目公司及其母公司的股权或股权结构未经过甲方的批准，或不符合本合同规定情形和例外情形，不得擅自变更。
锁定期
在本合同生效之日起至运营期__年之内（含第__年），乙方不得转让其在项目公司中的全部或部分股权；运营期__年之后，经甲方事先书面同意，乙方可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本合同约定的技术能力、财务信用、管理养护经验等基本条件，并以书面形式明确承继乙方在本项目项下的权利及义务。
条款解析
◆政府批准股权变更限制条款
对于项目公司股权的转让，在项目合同中一般会规定项目公司股权转让的期限、政府同意或批准等限制条款。
项目公司股权能否变更及如何变更，项目公司和政府的分歧较大。在项目合同谈判中，双方应从保证项目合同顺利履行，降低项目风险的原则出发，互相妥协，达成一致。
1.政府不希望项目公司股权发生重大变化。在谈判中，政府可能提出不允许项目公司的股权部分或全部在项目合同履约过程中的转让；如果允许转让，也可能要求合同规定一定的政府审批程序。如交通部制定的《公路项目投标文件范本》第9.2条规定，投资人在项目竣工验收合格之前，不得转让本项目的特许权，或者改变乙方内部的股权比例；在项目竣工验收合格之后，未经甲方同意，乙方亦不能转让本协议或本协议项下任何权利或义务，或其任何资产，或者改变乙方内部的股权比例。该范本表明政府不允许投资人在项目建设期间转让其在PPP项目公司的股权。虽然政府允许投资人在运营期转让股权，但对转让条件作出了限制。第9.2.3条规定，项目公路权益的转让条件、转让程序、转让收入使用管理、权益转让后续管理及收回等必须遵守《收费公路权益转让办法》（2008年8月20日 交通运输部、国家发展改革委、财政部令2008年第11号）的相关规定。转让项目公路收费权，不得延长收费期限，且不得以此为由提高车辆通行费标准。
2.投资者为了打消政府的顾虑，可以同意在项目的建设期内不转让项目公司的股份或对被转让人的条件加以限制。如以被转让人符合政府要求的履行项目合同的能力，以换取政府同意项目公司股权的转让。合同可以约定被转让人的条件，即具备政府要求的融资、信誉和项目经验，并保证其股权的转让不影响项目合同的履行。在达到政府要求的情况下，政府应当同意项目公司或其母公司股权结构发生变化。项目公司也可以同意政府对项目公司股份转让的同意或审批条款，但应争取尽量缩短时间，在项目运营期内尽快转让。对于不涉及项目建设的TOT项目，政府可能对项目公司股份转让的限制条件较少。
◆锁定期限制
1.锁定期的含义
《财政部PPP项目合同指南》明确提出，锁定期是指限制社会资本转让其所直接或间接持有的项目公司股权的期间。PPP项目合同中一般会规定禁止项目公司股权转让的期限，如项目合同规定，在项目合同履行的一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生任何股权变更的情形。
2.锁定期的期限
关于项目公司股权变更的禁止期限，双方应在合同中明确约定。一般情况下，合同可以约定从项目签订日或合同的生效日至项目开始运营日后的一定期限为锁定期。在实践中，股权的锁定期一般持续到项目运营后的2年，通常至少需要在项目缺陷责任期届满后的一定期间。这一规定既有利于政府防止合格的投资者退出项目，保障PPP项目的顺利实施，也可以确保投资人在项目建成后的一定期限内，实现退出并收回项目投资。
在实践中，有些项目合同约定在项目平稳运营的前提下，投资者才能转让其股份。如建设部《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》第8条规定，项目公司股东在项目稳定运营的若干年限后应可以转让股权，前提是不影响项目继续稳定运营。
为了保证项目的履行，政府也可能加大对股权锁定期限的限制，因此项目合同双方应根据项目的具体情况进行协商。
3.项目公司股权变更限制的例外
在项目公司股权变更的锁定期内，如果发生了一些特殊的情况，也可以解除对股权变更的限制：
（1）金融机构作为项目的债权人，在一定情况下享有对项目公司的介入权。如果项目公司破产或不能偿还金融机构的贷款，则金融机构可以根据事前与项目投资人达成的协议，行使其对项目公司接管的权利。当然，金融机构的介入权也应事先取得政府的同意与配合。目前我国尚无金融介入权的法律规定，因此该项权利的行使，需要在融资合同和项目合同中作出详细的规定。
（2）项目公司及其母公司的股权可以在其关联公司范围内转让。关联公司之间互相转让股权应当允许，这是因为项目公司、母公司及其他关联公司的项目履约能力比较接近，但是否允许，应由政府与投资人在项目合同中作出明确的约定。
（3）如果政府转让项目公司的股权，可以不受转让条件的限制。但是政府转让其在项目公司中的股权时，其受让主体也应当符合一定要求。一般而言，受让主体应是与履行PPP项目合同相关的政府部门或其他机构，并经政府授权。建设部《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》第17.1规定：“变更后的甲方应：（a）具有承担原甲方对项目的所有权利、义务和责任的能力，并重新得到政府的授权，以及（b）接受并完全承担原甲方在本协议中的义务。”由此可见，政府股权的转让也需要具备一定的条件，如受让主体需要具有项目履约能力，并履行必要的政府授权程序或经过政府的审批等。
◆其他限制
除锁定期外，在PPP项目合同谈判中，政府也可能要求对PPP项目公司股权受让人附加一些限制性条件。如政府希望在合同中规定受让人应具有履行该PPP项目合同足够的资金、信誉、同样或类似PPP项目的实施经验，并承继转让方在项目中的所有权利、义务等。如果政府方不希望某些特定的主体参与到PPP项目中，双方可以在合同中作出约定。如《财政部PPP模式操作指南》规定，地方政府的融资平台和控股国有企业不能参与地方政府的PPP项目，因此地方政府的融资平台和控股国有企业不能作为项目公司股权的受让人。政府可以对受让人附加其他限制性条件，但政府的限制不应违反公平、公正的原则，也不能有任何地域或其他的歧视。
除了规定受让人的限制性条件和锁定期外，政府可能还要求规定项目公司股权转让时，应经过政府的同意或办理相关的审批程序。在实践中，许多特许经营权协议规定了此类条款，如建设部《城市污水处理特许经营协议示范文本》第13.1条规定，乙方应在公司章程中做出规定，确保在协议生效日之后若干年内，未经甲方批准任何股东都不得将股权进行转让。