收入与回报的具体计算方法和公式
示范条款
使用者付费计算方式
1.通行费收入
(1)除国家规定的法定免费车辆外,在特许经营期内,乙方有权按照__省人民政府批准的收费标准和收费办法,对所有通过项目设施的车辆收取通行费。
(2)如甲方出于基于特殊原因减免某些特定车辆的通行费,乙方应计算该车辆的通行车次,由甲方统一结算和支付。
(3)除本合同约定外,乙方不得对任何车辆免收通行费或自行调整通行费收费标准。
2.其他收入
(1)项目的其他收入包括但不限于本项目广告经营、相关配套服务设施经营收益、项目通信管道收益、项目资产收益和其他合理使用项目所获得的收益等。
(2)在确保项目运营安全的前提下,甲方同意并鼓励乙方采取措施增加项目运营收益。
(3)乙方应按年度向甲方报告其他收入情况,接受甲方的审计和监督。
政府补贴的计算方式
可行性缺口补助计算公式可以根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号印发)的规定执行:
计算公式的参考系数
1.n代表折现年数。
2.财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
3.合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准,结合本项目的特点,上浮一定比例确定。具体依据《××高速公路项目合作合同》和融资协议约定为准。
4.年度折现率参照当年××省级地方政府债券收益率的算术平均值。若财政部有新的规定,则依据财政部新的规定执行。
5.项目全部建设成本指本项目在建设期内经审计审定的所有开支,包含建筑安装工程费、设备及工具、器具购置费、工程建设其他费用、预备费等所有费用。
6.年度运营成本包括但不限于管理费、修理费、维护费、保险费及更新改造费用等。
7.当年使用者付费金额指乙方在特许经营期内当年的通行费收入和其他收入。当年使用者付费和其他收入金额,在扣除广告经营投入等成本事项后为净收入。
上述公式中本项目所涉及的相关税金,均应由甲方承担并增加由此产生的可行性缺口补助数额。
甲方费用的支付办法
自试运营之日起计算付费,每__个月为一个运营年。
对于每一个运营年,甲方应在当年第__个月前向乙方预支当年度运营补贴,预支额为上一年度运营补贴支付数额的__%。对于第一个运营年,预支付补贴额按__元计。如甲方提前预支仍不能满足项目公司运转时,由乙方负责解决。
每个运营年结束后__个月内,乙方应完成年度结算文件,并向甲方书面提交上一年度的运营补贴支付申请,支付申请应按本合同相关约定包含详细的补贴计算公式、计算依据和相关证明文件。
甲方在收到乙方支付申请后的__个月内,应完成申请的初审,并提交甲方财政部门复审。甲方财政部门应在__个月内,完成补贴支付申请的复审,并在__个月内根据上年度甲方运营补贴支出数额扣减上年度的预支付额,向乙方支付上年度的运营补贴,并同时向乙方预支当年度运营补贴。
乙方应根据《××高速公路项目合作合同》和《融资协议》的约定,制订甲方年度运营补贴计划并作为本合同的附件。乙方在收到甲方支付的运营补贴后,按时支付融资方融资本息、社会资本投资本金和投资收益。
年度运营补贴的确认方式
根据政府补贴的计算公式,以审计方式确认项目全部建设成本、年度运营成本和当年使用者付费金额。
甲乙双方应共同建立过程审计机制,为项目收益、补贴的统计和结算提供便利。乙方应设置准确的计量设备、设施,保持合理的财务记录。
甲方按照本合同约定的时间完成审计后,应按政府补贴计算公式确定年度政府补贴金额,并按本合同约定的支付期限向乙方支付。
政府保障措施
1.补贴保障
甲方应将当年运营补贴支出数额列入年度和中长期政府财政预算,纳入地方债务管理,提供相应__政府同级人大决议或其他合法有效的审批文件,并将地方人大决议或审批文件作为本合同附件。甲、乙双方应争取将本项目纳入省级及以上政府PPP项目库。
2.政策保障
政府相关主管部门和项目沿线政府应根据各自分工,负责本项目涉及的价格、财政、国土、建设房管、税收、环境保护、市政市容等管理和审批事项,为乙方提供相应的支持和保障。
条款解析
起草PPP项目合同收入与回报条款时,一般应根据项目有关法律、法规和政府文件的规定,结合项目自身的特点,考虑项目合理的收入来源,明确项目收费的依据、标准、条件、方法和程序,以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制或分配机制等内容。常见的收入与回报条款主要包括以下三种:
图2-10-1 收入与回报构成
◆政府购买条款
该条款一般规定政府直接向项目公司支付公共产品或服务的费用。该费用一般为项目公司收入的唯一来源。
根据政府购买条款,项目合同可以约定政府不同的支付方式:
1.可用性支付方式(availability payment)
项目的可用性主要考虑项目设施或服务是否符合项目合同约定的标准,政府才决定是否支付费用。可用性支付一般与项目的设施容量或服务能力相关,而不考虑实际需求,因此项目公司一般不承担需求风险,只要设施或服务与合同约定的性能标准一致即可要求政府支付。这种类型的项目,政府对项目设施或服务的需求更有控制力,由政府承担需求风险。例如,学校PPP项目,政府教育部门负责向各学校分配生源,其能够更好地管控学校设施的使用量,因此政府可基于学校设施的可用性支付项目公司费用,而不考虑实际学生人数。相对于项目设施或服务的实际使用量,政府更关注该项目设施或服务的可用性。又如,奥运会场馆,政府主要关心是否能够如期开馆、场馆质量是否符合比赛要求,并不关注使用者的数量。在此类项目中,政府承担政策、法律和需求风险。
在项目合同谈判时,双方应对可用性支付的核心要素即“可用”和“不可用”给予界定。“可用”与“不可用”的认定标准,一般应考虑以下几点
(1)该标准是否客观,即是否符合项目的实际情况和特点,是否可以测量和监控等;
(2)该标准是否合理,即是否超出社会资本或项目公司的能力范围;
(3)该标准是否为实施本项目所必需等。
在PPP项目的实际操作中,项目是否具备“可用性”,可以采取比较的方法。例如,在医院项目中,手术室中的灯比走廊上的灯重要,因此手术室灯不亮或亮度不够,可以作为衡量医院PPP项目是否可用的标准。
为了避免纠纷,双方应当将以上“可用性”的标准与工程设计和施工标准和规范保持一致,并将“可用性”的标准以附件的形式作为合同条款的一部分。
当项目的公共设施和公共产品不可用时,在PPP项目合同条款中,可以考虑给予项目公司一定的宽限期(3个月或半年的时间),以修复项目设施。如果超出了此限期,政府将认定项目公司违约,可以扣减该部分修复费用。
在一些PPP项目合同中,也可能设置多次扣减的条款。如果在宽限期结束时项目公司不能纠正不可用的情形,政府将根据合同约定的比例扣减相应付费;如果该不可用情形在宽限期结束后又持续了一定时期,则可能导致政府对付费的进一步扣减或政府有权解除PPP项目合同。但在一定的条件和前提下,政府也可以不解除合同,如政府没有合适的替代性服务、政府违约、政府提出的变更等。
在实践中,大部分公共服务项目(如学校、医院等)、部分公共设施和少数公共交通设施项目合同使用可用性付费合同条款。这些项目合同也可能与绩效付费条款搭配使用。绩效付费条款一般要求,如果项目公司提供的设施或服务质量没有达到合同约定的标准,政府将扣减一定比例的付费。
2.使用量支付方式(usage payment)
使用量支付方式是在项目设施可用的前提下,政府将按照设施的实际使用量支付费用。在该付费模式项目中,项目的需求风险一般主要由项目公司承担。如污水处理、垃圾处理等公共设施项目较多采用实际使用量支付方式,其处理量不足的风险由项目公司承担。
(1)按照使用量支付方式,政府依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司支付费用。项目的实际使用量直接关系到支付的金额。以该支付方式订立合同条款,双方应对项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量支付标准,并分别作出解释和说明。为了合理分配按实际使用量支付费用所带来的风险,在实践中,项目合同也会规定最低和最高使用量的条款。
①最低使用量,即政府与项目公司约定一个项目设施的最低使用量,在项目实际使用量低于最低使用量时,不论实际使用量多少,政府均按约定的最低使用量支付。最低使用量的支付安排可以在一定程度上降低社会资本或项目公司承担实际需求风险的程度,提高项目的可融资性。
在实践中,污水处理、自来水等项目一般规定一个最低使用量。由于最低使用量的风险由政府承担,在审核项目合同时,应注意该条款与固定回报的区别。因为国家的有关文件如《财政部PPP项目模式操作指南》明确禁止政府提供项目的固定回报。在北京兴延高速公路PPP项目中,合同设置了“保底车流量”的条款。该条款设置的目的是吸引社会资本,保证社会资本的合理回报。该方案的保底车流量为:车流量不足可研预测75%的时候,政府保证不低于75%的车流量;如果高于75%的时候,政府就不再承担责任。这样社会资本在偿还银行贷款的同时,还可以获得一个长期贷款利率的回报。但该条款的表述与固定回报难以区分,因此也将给未来合同的履行留下该条款是否“合规”的隐患。
②最高使用量,即政府与项目公司约定一个项目设施的最高使用量,在实际使用量高于最高使用量时,一般而言,政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。最高使用量的支付条款为政府支付义务设置了一个上限,可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。
(2)在签订PPP项目合同时,应考虑到在设置最低使用量和最高使用量时,政府承担支付的责任,而且在实践中,实际使用量的情况也在不断变化,因而项目合同双方应在合同条款中约定政府财政支付能力的可行性,对此需要进行合理的预算安排。
3.按绩效支付(performance payment)
绩效支付是指政府根据项目公司的公共产品或公共服务质量支付费用。它与可用性支付或者使用量支付同时使用。在采取该支付方式的合同中,政府与项目公司应约定项目的绩效标准,并将是否达到绩效标准作为政府支付的依据,如果项目公司未能达到约定的绩效标准,则会扣减相应的支付数额或不予支付。
在约定绩效标准时,应当考虑以下两点
(1)建设期的考核。例如,PPP公路项目,可以从项目的质量、工期、环境保护、安全生产等方面因素考虑项目的建设是否合乎合同规定的标准,即竣工验收标准。
(2)运营考核。例如,PPP公路项目可以考虑项目是否按期运营,道路的日常维护与保养及运营服务的质量是否达标等。
绩效的标准根据项目的不同,会有不同的检测方法。例如,医院PPP项目的运营情况可以考虑:医院就诊人数、接诊率监测;医疗收费价格的变化;定期报告(项目公司通常按月或按季向政府方提交绩效情况报告);使用者满意度调查;独立审计;定期或不定期检查;使用者反馈等。
在双方协商绩效标准时,为了防止政府对绩效考核权利的滥用,在PPP项目合同中,可以规定对政府权利的限制。合同可以约定在一定条件下,政府方有权进入项目现场进行检查和测试,但政府方行使进场检查和测试权不得影响项目的正常实施,并且受制于一些特定的条件,如需要遵守一般的安全保卫规定,履行双方约定的合理通知义务后才可入场等。
针对项目绩效考核,可以在项目合同中约定由一个运营委员会来落实绩效考核的结果。运营委员会由政府方和项目公司的代表组成,其职责可以视项目情况而定。运营委员会应定期地召开会议(如按月或季度召开),审议项目的绩效情况报告,处理项目有关运营、管理、媒体关系等事项。
签订项目合同时,项目公司应注意:如果其不能达到绩效标准,政府可能扣减应付款项。如果长期或多次未达标,或者未达标的情形非常严重,项目公司可能构成严重违约而被迫提前终止合同。
◆使用者支付条款
使用者支付(user payment)是指项目设施或产品的使用者直接支付项目公司费用。在此类支付项目中,项目公司一般应负责项目设施使用者需求变化的风险。使用者支付项目一般包括收费公路、桥梁、轨道交通等公共交通项目以及供水、供热等部分公共设施项目。但国务院此轮推广的PPP项目,许多使用者支付的交通项目也采取了可行性缺口补助的支付方式,如北京兴延高速公路项目就采取了此模式。
1.使用者支付的前提条件
PPP项目是否适合采用使用者支付模式,需要考虑项目特点和实际情况来决定。一般而言,使用者支付的项目,需要具备以下条件
(1)项目使用需求可预测。项目需求量是项目公司进行项目财务测算的重要依据,项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定项目公司是否愿意承担需求风险的关键因素。例如,收费公路项目,项目公司或政府可以委托有关机构对希望设置收费口的公路进行监测,以确定每日的车流量并连续测算3个月或更长的时间,然后计算出该高速公路建成后是否有足够的车流量以收回投资。通常项目公司只有在一定程度上有理由确定其可以通过使用者支付收回投资成本并且获得合理收益的情形下,才会投资该PPP项目。
(2)使用者支付方式具有可操作性。在一些项目中,项目公司向使用者收费可能并不实际或者并不经济。例如,在采取使用者支付的公路项目中,如果公路有多个出入口,车流量便难以控制,则使用者支付方式并没有可操作性。
(3)除了以上两点外,向使用者收费还应符合国家法律和政策的要求。根据有关法律和政策的规定,政府对于某些项目实行政府定价或者政府指导价,如果按照该政府定价或政府指导价可以保障项目公司回收成本并获得合理收益,就可以采用使用者支付的方式。2004年8月18日国务院通过的《收费公路管理条例》规定,该条例所称收费公路,是指符合公路法和该条例规定,经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通过收费公路的车辆收取车辆通行费。由此可见,经过国家有关部门批准,高速公路是允许收费的。因此PPP高速公路项目,如果车流量可以满足项目投资者的收入回报,可以采用使用者支付的方式运作。
社会资本在投资此类项目时应注意,即使车流量经预测可以满足项目的收益,但也应当争取政府提供其他的补助或承诺,否则使用者付费项目的可融资性相对较低,如果融资难度和融资成本过高,则可能会导致项目无法实施;同时,由于项目公司承担较大的需求风险,在需求不足时,项目公司为了确保能够收回成本,可能提高使用费的定价或者变相降低产品或服务质量。例如,备受争议的福建刺桐大桥项目,使用者支付为该项目唯一收入来源,在运营期内当车流量被其他道路分流时,该项目因收益明显不足而引起了政府与项目公司的争议,并导致项目运营失败。又如,杭州湾跨海大桥项目由于车流量的预测与实际严重脱节,项目的收益严重不足,项目公司出现亏损。按照目前大桥全年的通行费收入6.43亿元计算,30年的收费期限,无法回收投资成本。
2.唯一性条款和超额利润限制机制
(1)唯一性条款。对于使用者付费项目而言,通常使用者支付是项目公司取得收益的唯一来源。为了降低项目需求风险,确保项目获得融资和取得回报,在订立项目合同时,项目公司应坚持将唯一性条款写入合同。该条款要求政府在一定期限内,承诺不在项目附近新建同类竞争性项目。而政府为了吸引投资,也可能作出相应承诺。相反,如果不订立该条款,投资者的收益就会得不到保障。在实践中,许多收费公路项目合同因缺少此条款而陷入无法解决的纠纷,又因项目所在地的政府换届或领导的更迭,而使项目无法继续实施。例如,杭州湾跨海大桥开工未满两年,相隔50公里左右的嘉绍大桥已经开始项目准备,该新项目对杭州湾跨海大桥具有明显的竞争性。当嘉绍大桥建成后,杭州湾跨海大桥的客流量明显低于预期,这就导致了原项目的收益不足而无法继续实施。其他的类似纠纷如上文提到的福建刺桐大桥项目,项目公司在没有与政府订立项目合同的情况下,仅凭政府红头文件就盲目投资。刺桐大桥建成并运营后,附近又新建了其他的类似项目,导致刺桐大桥项目公司的收益锐减。项目公司与政府发生了纠纷,但因双方没有签订合同,而既无谈判的可能,也无法得到司法的救济。
为了吸取以上经验教训,在采用使用者支付的项目合同中应引入唯一性条款,以保证投资者的利益。这方面成功的案例有国家体育场(鸟巢)PPP项目。北京市政府与项目公司签署的特许权协议中规定,在特许经营期内,限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆,如确有需要新建体育馆,北京市政府将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商,并按特许权协议对其进行补偿。由于签订了唯一性条款,投资者的利益得到了充分的保障。
(2)超额利润限制机制。在使用者付费的情况下,使用者的需求量可能超过预测的数量或因收费价格的上涨使项目公司因此而获得超出合理预期的利润。针对该种情况,双方谈判时,政府可以要求设置对项目公司取得超额利润作出一定限制的合同条款。如在项目合同中约定投资回报率的上限,超出上限的部分归政府所有,或者双方对超额利润约定分成比例。
◆可行性缺口补助条款
可行性缺口补助(Viability Gap Funding)是指在使用者支付无法保障项目公司投资收益的情况下,政府支付项目公司一定的补偿或补贴。但该方式仅限于弥补收益不足部分,并不能满足项目公司超过预期的收益。
目前,国际上对可行性缺口补助的定义、适用范围和补贴方式,并无统一界定。在我国的实践中,可行性缺口补助的形式也多种多样,具体包括:
1.投资补助
因项目投资巨大,无法通过使用者支付完全覆盖时,政府可无偿提供部分项目建设和运营补贴等,以缓解项目公司的投资压力,提高项目公司融资能力,降低项目融资的成本。
在起草项目合同时,项目公司应注意:如果政府承诺支付补贴的,应将补贴的具体数额和支付方式明确地约定在合同中,并要求政府提供此项承诺已纳入政府当期和中长期预算的政府文件及当地人大的批准文件。如果补贴的数额不在合同中明确约定,双方在项目合同履行时可能发生纠纷。例如,天津双港垃圾焚烧发电厂项目中,天津市政府虽承诺提供补贴,但由于合同规定的条款不明确,政府所承诺的补贴数额和支付方式不明,双方在合同履行时无法达成一致,造成项目公司遭受了巨大投资损失。
2.价格补贴
由于基础设施和公共服务的使用者是社会公众,涉及公共利益,为了缓解公共产品或服务的价格上涨压力,并且不降低社会公众的实际生活水准,一方面,政府可能控制该类公共产品或服务的价格;另一方面,在PPP项目公司的收费较高,社会公众无法承受的情况下,政府也可能给予项目公司一定的价格补贴,以保持公共产品或服务的价格在社会公众可承受的范围内,如地铁票价的补贴等。
此外,政府还可通过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边的土地、商业开发收益权等综合开发方式,有效地降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,以确保项目的顺利实施。
关于政府对项目公司的支付,PPP项目投资人还应当注意了解政府新发布的政策法规,以免因违反规定而无法保障其投资利益。《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(2015年12月18日 财金〔2015〕166号)规定,PPP项目应当通过物有所值、财政承受能力评估,并经过政府审批;项目必须录入财政综合信息平台等。该通知第八条明确,原则上经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息,均应录入综合信息平台。未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。此项规定对于投资者而言风险较大,因此在审核项目合同政府支付条款时,项目公司应考虑以下问题,并要求政府出具相应文件:
(1)该项目是否已通过财政可承受能力评价,是否具有财政部门出具的财政可承受能力评价的相关文件;
(2)该项目是否经同级人民政府审核同意,是否具有政府批准该项目实施的相关文件;
(3)该项目是否已列入地方中长期财政预算,是否具备相应的政府文件和地方人大的批准文件;
(4)该项目是否列入地方PPP项目目录或项目库,是否具备相关的文件;
(5)该项目是否已纳入财政部门的PPP综合信息平台,并应具备相应的证明文件。
如果政府无法提供以上问题清单的相关文件,社会资本的投资风险较大,其回收利益将很难得到保障。