二、金融机构

参与PPP项目合同的金融机构通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构，如世界商业银行、亚洲开发商业银行等，以及非商业银行金融机构，如信托公司、保险公司和基金公司。金融机构参与PPP项目的方式可能因PPP项目的规模和融资需求不同而有所不同，如高速公路、机场等大型PPP项目的投资总额较大，一两家金融机构是无法承担的，可能由几家商业银行或机构共同组成银团为PPP项目提供贷款。

金融机构的参与对PPP项目合同的成功履行至关重要，因此国家积极鼓励金融机构为PPP项目融资，并拓宽融资渠道。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十三条、第二十四条和第二十五条规定，国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持。除了金融机构为项目提供债权融资等金融服务外，国家鼓励企业以产业基金的方式，为特许经营项目提供资本金；鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等；国家还鼓励特许经营项目以私募基金的方式，引入战略投资者。社会资本也可以发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。市（县）级以上人民政府有关部门也可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业的特许经营引导基金。

在传统的BOT、BT项目合同中，商业银行仅是项目融资合同中的贷款人，但是随着经济发展的需要，商业银行逐步利用其专业优势为PPP项目提供金融、会计、项目风险、现金流评估等咨询服务。商业银行在PPP项目中承担着提供资金的重要作用，但其是否可以作为独立的社会资本直接与政府签约，对此争议很大。在实践中，有些地方政府接受商业银行作为社会资本投标，但笔者认为，商业银行作为社会资本独立地参与PPP项目合同，与现行的法律规定不符。理由如下：

首先，商业银行作为社会资本直接投资PPP项目，违反了现行的商业银行法。《商业银行法》第二条规定，商业银行是依照该法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。该法第四十三条明确规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。从第二条和第四十三条的规定可以看出，除非国家另有规定，商业银行不能直接进行投资经营活动。截至目前，国家并没有出台商业银行可以直接投资PPP项目的规定。

其次，商业银行作为社会资本直接参与PPP项目，与现行规章、规范性文件的规定不符。财政部《PPP项目采购管理办法》第五条规定，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。《财政部PPP模式操作指南》第十三条也对此作出了相同的规定。上述文件表明，商业银行可以作为社会资本的融资支持方参与项目的资格预审，但商业银行并不能作为社会资本直接投资PPP项目。

除了商业银行在PPP项目合同履行中的重用作用外，保险公司作为金融机构在PPP项目合同履行中，可以起到分散项目建设和运营风险的作用。由于PPP项目的投资规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间将面临许多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等，都应合理预计未来的各类风险，并向保险公司投保，以保证项目的顺利履行。