项目合同常见违约纠纷及其防范
项目合同违约纠纷一般包括政府和项目公司之间的争议，但在某些情况下，也可能涉及第三方。
（一）政府违约
政府违约是指政府故意或过失地不履行项目合同的义务，或虽履行合同义务但不符合合同约定的行为。以下将讨论政府违约的几种表现：
1.国家政策的变化引起的项目合同纠纷
这种纠纷在实践中的表现为：
（1）项目合同签署后，上级政府发布的新文件与合同条款矛盾而引发的纠纷。例如，某污水处理项目在实施了两年后，由于项目合同政府方的上级政府出台了新文件调低了污水处理费，政府方开始按新规定向项目公司支付低于合同约定的污水处理费，随后又停止了付费。在接到项目公司多次催款通知后，政府仍未履行，项目公司提起了仲裁申请。仲裁机构经审理认为，项目合同签订后，作为政府方的上级政府发布的新文件调低污水处理费价格，该文件的发布属于政府政策的变更，由此带来的风险应由政府方承担。因此仲裁机构裁决政府方应按其上级政府发布的新文件支付污水处理费，但应补偿新文件的执行给项目公司带来的损失。该仲裁裁决反映了项目合同签订后，国家法律、法规和政府政策变化的风险应当由政府方承担的风险分配原则。
（2）国家对于项目合同中“固定回报”条款等问题的清理而引起的项目合同纠纷。在外商投资的污水处理项目中，此类纠纷较多，长春汇津污水处理项目纠纷就是其中的一个典型案例。香港汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署了《合作企业合同》，并设立了长春汇津污水处理有限公司。同年，长春市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。在项目实施初期，双方合作得比较顺利，但由于国家陆续出台了一系列关于清理外商投资“固定回报”问题的文件，长春市政府随后撤销了上述办法，作为政府方的排水公司也开始拖欠并停止向项目公司支付污水处理费。双方经过两年的法律争议后，该项目被迫提前终止。其他类似的纠纷还有江苏某污水处理厂和湖南某电厂等项目。
上述污水处理项目合同的争议，反映了国家法律和政府政策变化给投资者带来的风险。为了避免和减少此类项目合同纠纷，在签订项目合同时项目公司应当注意以下问题：
（1）应对政府的承诺进行合规性审查。如对项目合同中政府承诺的“固定回报”及税收优惠等条款，应分析其是否与法律的原则和法律规定存在冲突和矛盾。如果存在此类问题，双方应尽量避免签订此类条款，否则将给项目投资带来巨大的风险。
（2）在项目合同中约定国家法律、法规和政府政策变化的风险由政府承担。PPP项目的投资、建设、运营等商业风险由项目公司承担，而法律、法规和政府可控的政策变更风险应由政府承担。因此项目公司应将上述风险的承担方式在合同中作出明确的约定。
（3）注意审查地方政府是否具有项目的财政支付能力。有的地方政府的支付能力有限，如果项目的支出超出了其支付能力，以政府支付为主要收入来源的非经营性项目就无法收回投资。因此建议在签订项目合同前，项目公司应当对项目的情况和地方政府的财政支付能力做尽职调查，并根据尽职调查的情况决定是否参与PPP项目的投资。
（4）尽量在合同中明确约定，项目合同的政府方应将项目的支付款列入地方政府的中长期财政预算，并经过当地人民代表大会的批准。此外，还应要求政府提供相应的文件作为证据。
2.政府违反唯一性条款引起的项目合同纠纷
政府授予项目公司特许经营权后，又在同一区域授予其他公司同样或同类项目特许经营权，就违反了“不竞争”或“唯一性”条款。在实践中，政府此类的违约情形较多，例如，在鑫远闽江四桥项目中，当地政府曾承诺项目公司在一定的期限内就该项目在该区域内享有独家经营权，但在该项目运营后不久，政府又在该区域批准了其他类似的项目，由此双方发生了争议。福建刺桐大桥项目也存在同样的问题。因此项目公司在签订项目合同时，还应把握以下几点：
（1）要将“唯一性”条款以书面形式写入合同，不要盲目相信政府的口头承诺或政府关系以及政府的“红头文件”。口头承诺，在发生纠纷时难以举证；过于相信与政府的关系，可能导致政府换届时，项目被提前终止；而“红头文件”不是合同，发生纠纷时，人民法院对“红头文件”的内容也不予支持。例如，大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案［（2006）民一终字第47号］，最高人民法院认为，市政府制定的《办公会议纪要（二）》明确了优惠政策原则和优惠政策方案，是本案讼争供热建设项目得以执行的主要依据，但该优惠政策是市政府单方制定的，未邀请振富公司参加市政府办公会议并与之平等协商，也未征得振富公司同意，市政府作出的单方意思表示，没有振富公司的意思配合。因此，市政府办公会议纪要等相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。最高人民法院根据上述理由，驳回了大庆市振富房地产开发有限公司的起诉和大庆市人民政府的反诉，并裁定撤销了此案。
（2）在起草“唯一性”条款时应写明在项目附近的一定区域内和项目履行的一定期限内，政府不能授予其他公司同样或相似项目的开发权利。
（3）应规定政府违反“唯一性”条款的违约责任。如果政府违反此项约定，项目公司有权提前解除合同并要求赔偿由此而产生的损失。
3.政府征收、征用引起的项目合同纠纷
在项目合同履行期间，政府征收、征用项目土地、设施和财产或项目公司股份也易引发纠纷。20世纪90年代由于政府规划的调整，上海市政府收回了某外商在该市投资项目的土地。发生争议后，政府划拨了另外一块土地给外商，并支付了一定数额的补偿款，解决了双方的纠纷。
在国际PPP项目实践中，由于各国的法律和制度的差异，外国投资者的PPP项目被当地政府征收的例子并不罕见，如阿根廷政府对YPF石油公司强行国有化事件，在国际社会引起了较大的反响。
为了防范政府征收、征用的风险，项目公司与政府签订合同时，应在合同中约定限制政府征收、征用项目资产和项目公司股份的条款；如果政府违约，应当赔偿项目公司的实际损失、可得利益及支付一定数额的违约金等。
4.政府未按照合同约定，履行协助义务或解决项目相关的配套设施引起的项目合同纠纷
2001年凯迪公司以BOT方式承建了武汉汤逊湖污水处理厂，项目的建设期为2年，经营期为20年。但在第一期工程建成后，政府没有按照合同约定解决有关的配套管网设施和排污费收取等一系列问题，造成工厂一直闲置，最后项目被迫终止。
解决配套设施和为项目公司提供一定的协助是项目合同中政府应承担的义务。在供电项目中，如果政府不提供并网的设施和相应的协助，供电项目合同就无法履行；在污水处理和垃圾处理项目中，如果政府不提供一定数量的污水或垃圾交由项目公司处理，项目合同也无法履行。因此在起草项目合同时，政府的协助义务是必要条款，应在合同中约定如果政府不履行协助义务，应当承担违约和赔偿的责任；如果政府在接到项目公司的通知后的一定期限内，仍然不履行该义务的，项目公司有权提前解除合同。
以上政府违约纠纷，在实践中比较常见。在起草项目合同时，应当规定政府的违约责任及补救措施，以防范项目投资的风险。
（二）项目公司违约
在PPP项目履行中，项目公司的违约行为一般有如下几种表现：
1.项目公司解散、破产或资不抵债的情形
在实践中，项目公司可能由于各种原因不能偿还到期的债务而被迫解散、破产等，从而使项目公司无法继续履行合同。因此在项目合同中，应订立如下条款：在项目实施期间，项目公司无力继续经营，或发生清算、不能支付到期债务、破产或其他类似情形的，政府方可以提前解除合同，要求项目公司承担由此而给政府带来的损失。
2.项目公司没有在约定的时间内开工或交工等一系列违约行为
如新建和扩建PPP项目，项目公司延期开工、延期交工、延期验收、延期运营等，且逾期超过了一定的期限。项目公司的上述违约行为在实践中比较常见，为了防止纠纷，在项目合同中可以约定：项目公司在开工日后__日内不能开始施工的，竣工期或运营延期超过__日的，项目公司应当承担违约责任，政府方可以提前解除合同。
3.项目公司没有按照项目合同或国家、地方的标准提供公共产品或公共服务，情节严重或造成严重后果的
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十三条规定，特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议。项目公司作为公共产品和公共服务的提供者，在项目合同中应当提供符合国家法律规定或合同约定的产品或服务。但在实践中，项目公司提供的公共产品或公共服务质量不符合合同约定或国家规定的情况时有发生。例如，污水项目处理厂将不达标的污水排入附近的河流，造成水污染的事件经常见诸报端。为了防止此类纠纷，在项目合同中可以约定：项目公司因管理不善，发生特别重大质量、生产安全事故的，政府可以终止合同。
4.项目公司违反股权变更限制的约定
政府方在招投标阶段或谈判阶段通过对社会资本的建设、项目管理、信誉和资金等能力进行全面考察，最终选出了合格的社会资本，这反映了政府方对该社会资本履约能力的信任。如果社会资本在项目合同签订之后，不经过政府方的同意擅自转让了项目公司的股份，就可能引入政府方不接受的社会资本参与到项目中，这不但违背了政府方的意愿，也会对项目的正常实施带来负面的影响。因此可以在合同中约定：在合同生效日之后的__年内，未经甲方批准，任何股东都不得将股权进行转让。《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》第二十七条规定，项目公司将特许经营权或合同项下全部或部分权利或义务转让的，应当经过政府的同意。如果项目公司违反了上述的规定，则构成违约。
5.项目公司未按合同约定为PPP项目或相关资产购买保险的
保险是项目风险转移的一种主要方式。由于PPP项目的建设、投资和运营的风险一般由项目公司承担，所以购买保险的责任一般也由项目公司承担。为了防止项目公司不购买保险，在项目合同中应以约定：如果项目公司未购买项目保险的，应承担违约责任。