政府与社会资本（投资者）
（一）政府
在PPP项目合同中，政府参与主体一般包括各级地方人民政府及其授权机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定，市（县）级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。《财政部PPP模式操作指南》规定，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。根据PPP项目的不同类型，项目合同的参与主体包括政府的财政、国土、交通运输、水利、价格、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门或其授权的机构或企业。例如，在公共交通PPP项目中，地方政府可以授权其下属的交通管理部门或其下属的国有企业代表政府签订项目合同。在实践中，地方政府一般不直接与社会资本（投资人）或项目公司签约，而是授权其下属行政主管部门或其下属的国有企业代为签订PPP项目合同。
（二）社会资本
社会资本参与项目合同的主体范围比较广泛，包括境内外法人或组织。但按照国家的有关规定，并非所有的企业法人或组织都能成为PPP项目合同的主体。
（1）自然人合伙组织不能作为社会资本。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定，基础设施和公用事业特许经营的合同主体包括中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，但该条并没有明确规定其他组织的范围。《财政部PPP项目合同指南》规定，社会资本是指依法成立且有效存续的具有法人资格的企业，但该项规定与实践相矛盾，如社会资本以联营体的身份参与项目投标并与政府签约是比较普遍的现象，在项目公司成立之前，联营体成员之间一般为合伙关系。因此，社会资本主体应当包括法人之间形成的合伙组织，而自然人之间形成的合伙组织不能作为社会资本与政府签订PPP项目合同。
（2）本级政府的融资平台和控股国有企业不能作为社会资本参与本地区的PPP项目。《财政部PPP项目合同指南》规定，社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。
（3）招投标文件的限制。除了政策法规对社会资本或投资人的条件限制外，政府PPP项目实施机构或招标人也可以在招标文件中对投标人提出具体的要求和限制。但对投标人的限制不得违反公平原则，也不得设置歧视性条件。
（三）项目公司
社会资本是PPP项目的实际投资人，但在PPP项目实践中，社会资本通常不直接作为PPP项目的合同主体，而是以投资人身份成立项目公司，由项目公司作为PPP项目合同的签约主体，并负责PPP项目的实际实施。
项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本，即一家企业或多家企业联合出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但按照《财政部PPP项目合同指南》的规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
项目公司是PPP项目的执行者，负责PPP项目中标后与政府的谈判及接受政府或实施机构授予的项目经营权，并负责PPP项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的合同履行。项目经营期结束后，项目的经营权或项目资产的所有权转移时，PPP项目公司将被清算和解散。