第一节 合作内容
示范条款
项目范围
本项目位于__市（县）__，包括__道路、桥梁和其他事项，共包括__项目，具体如表2-3-1所示：
表2-3-1 PPP项目合作范围
续表
甲方应提供的条件
1.依照本协议及相关规定，甲方依法授予项目公司投资、建设、运营本项目的特许经营权，将项目范围内的停车场、经营性物业、广告位等经营性资产同时授予项目公司，并按约定向项目公司支付一定金额的运营补贴。未经甲方书面同意，项目公司不得将上述资产和权利转让、出租、质押或者与第三方合作、联营等。
2.甲方应对项目公司为本项目顺利实施而进行的融资行为，提供相应的协助和支持。
3.甲方应协助项目公司取得相关法律、法规和规章规定的，可适用于本项目的各项优惠政策，并协助项目公司取得有关政府部门承诺的与履行本协议相关的行政审批等。
项目公司应承担的任务
在合作期限内，项目公司负责本项目投资、建设、运营维护工作，依照约定收取运营补贴和经营性资产的经营收入。在合作期限届满后，根据本协议的规定将本项目全部资产完好无偿地移交给甲方或其指定机构。
回报方式
根据本项目的特点，采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制。项目收入包括乙方经营项目周边资产而收取的停车费、物业费和广告费等，以及甲方支付的运营补贴。运营补贴的数额根据乙方建设成本、运营成本、使用者付费数额、合理利润率等因素综合计算。具体的计算和支付方式详见合同附件。
项目资产权属
在项目合作期限内，项目公司投资建设本项目所形成资产的所有权归__方所有，其资产折旧、摊销不计入项目公司成本，由项目公司负责运营，政府不再向项目公司额外支付运营费用，也不向项目公司收取资产使用费用。
建设场所取得和使用的权利
本项目所需建设场所或土地由甲方负责提供，所有权属于甲方，项目公司仅在合作期限内享有使用权。
条款解析
PPP项目合同中政府和社会资本合作的主要事项一般包括项目范围、政府提供的条件、社会资本承担的任务、回报方式、项目资产权属、土地获取和使用权利等条款。
◆项目范围
由于项目合作模式的不同，PPP项目的合作范围差别较大。常见的项目模式有BOT、TOT、ROT、BOOT等。BOT项目的合同范围包括项目的投资、设计、采购、建设、运营和移交。TOT项目的合作范围包括移交、运营和移交。ROT项目的合作范围包括扩建/改建、运营和移交等。BOOT的合作范围包括建设、运营、拥有和移交等。
除了项目模式对合作范围的影响，项目的类型和领域不同，项目合作范围也有所不同。例如，公共交通领域和公共设施领域的合作范围主要包括项目设施的投资、建设和运营；项目建成后以项目设施收取服务费，如收费公路的通行费，供电项目、燃气项目政府支付的费用等。而公共服务项目主要依赖专业技术人员提供的咨询和服务，作为收费的来源。如学校教师的授课服务、医院医生提供的诊疗服务、养老机构医护人员对老人的照料等。相对于公共交通和公共设施项目，公共服务项目主要以专业人员提供的服务为主，以设施为辅。
对于公共交通新建项目而言，收费公路项目的合作范围一般包括：
（1）项目的投资、设计、施工建设、运营维护、管理；
（2）车辆通行费的收取；
（3）项目沿线规定区域内服务设施和广告的经营等。
以燃气公共设施项目为例，双方的合作范围一般包括：
（1）燃气设施的建设，社会资本应根据城市规划和燃气专业规划的要求，承担市政燃气管道和设施的投资建设。
（2）燃气设施的运营、维修及更新，社会资本需要按照国家标准和地方标准以及相关规定，负责燃气设施运营、维修及更新。
（3）燃气的供应服务，社会资本需要提供燃气设施和供气的服务。
（4）保障供气安全，即双方须严格遵守国家和地方有关安全的法律、法规、规章及政策性文件，社会资本承担的燃气供应、运营、质量、安全、服务应符合国家、行业和地方相关标准，依法对特许经营区域内的管道燃气供气安全、公共安全和安全使用宣传负责等。
公共服务项目，以养老、医院、学校项目为例。养老项目的合作范围包括：养老设施的建设和融资；提供老年人住宿、饮食、起居的料理、购物、休闲等服务。医院项目的合作范围主要包括医生对病人提供的医疗服务，以及医疗仪器和其他的设施等提供的服务。学校项目的合作范围主要包括教师对学生知识的传授，以及为学生的实践而设置的实验室及校办工厂等。
由于具体PPP项目本身的不同，双方当事人可以根据项目的实际情况，协商确定合作的具体范围。
◆政府提供的条件
在项目合同中，应明确政府为合作项目提供的主要条件或支持措施。以高速公路项目为例，政府提供的条件包括：
（1）协助社会资本做好项目前期工作，协助社会资本办理项目核准手续和土地报批手续，以使其获得履行本协议所需的各种批文；
（2）政府应在其权限和管理范围内协助社会资本获得进行项目设计、建设、运营、养护及管理所必需的批文；
（3）政府负责运营和养护连接项目的道路和其他基础设施，以保证通往项目的交通高效和安全；
（4）如果法律、法规、政策的变化导致本项目无法继续履行的，政府应按照协议的约定，对社会资本进行合理的补偿等。
政府提供的条件一般包括授予社会资本特许经营权。如果需要政府向社会资本授予其他相关特定权利的，应明确社会资本获得该项权利的方式和条件，是否需要缴纳费用，以及费用的计算方法、支付时间、支付方式及程序等事项，并明确社会资本对政府授予权利的使用方式及限制性条款。
此外，双方还可以约定，在特许经营期内，非经政府的同意，社会资本不得擅自就本特许经营权及相关权益向任何第三方进行转让、出租、质押或进行与项目用途无关的其他任何处置等。
政府在提供条件的同时，也可能要求社会资本支付一定的费用，如项目前期开发费（如征地拆迁、勘察、设计等）、各种保函及费用等。
◆社会资本承担的任务
社会资本应承担的具体工作，包括：
（1）关于项目的投资。社会资本除应对项目投入一定比例的自有资金外，其余部分可以通过债权和股权方式融资。融资方式包括银行贷款、票据、基金、资产证券化等。社会资本应与融资方签订融资协议，完成融资交割等。
（2）关于项目的建设。社会资本应按照政府在招标文件中的要求，完成对项目的设计、组织施工，采购项目所需的原材料和设备，并按期交付工程。
（3）关于运营和维护。社会资本应按照项目的运营维护手册定期对设备进行维护保养。在高速公路项目运营时，项目公司应对高速公路进行定期的维护，对破损的路面进行修理。在污水项目运营中，项目公司应对设备进行定期的维修。在养老院项目和医疗项目的运营中，项目公司应对养老和医疗服务中老人、病人及家属和社会公众提出的意见作出及时的反馈，并不断地提高服务质量。
◆项目的收入与回报方式
合同双方可以协商投资回报的方式。根据项目的性质和特点不同，项目的收入和回报一般有以下三种方式：
1.经营性项目一般采取使用者付费的方式
经营性项目主要是指项目在市场中的竞争比较充分，有足够的使用者付费可以满足社会资本的投资回收。进出城区的高速公路和桥梁项目一般采取使用者付费的模式。我国20世纪八九十年代社会资本投资的高速公路项目，普遍采取使用者付费的BOT模式。
2.准经营性项目一般采取使用者付费与政府补贴相结合的方式
准经营性项目的回报主要是指在使用者付费不能满足项目回收投资的情况下，政府给予一定的补贴。2014年年底以来开展的新一轮PPP模式，收费公路项目由过去的单纯使用者付费，转变为以使用者付费为主、政府提供补贴为辅的方式。这可能是因为我国的基础设施比较发达，已经修建的公路、铁路、机场等多种交通设施为使用者出行提供了充分的选择机会。如果项目公司继续将通行费作为项目的唯一收入来源，社会资本可能无法收回成本。例如，北京兴延高速公路PPP项目，通过论证政府认为单纯的使用者付费方式，社会资本将无法收回投资，因此在项目合同中规定了0.88元/标准车/公里的通行费补贴和政府保底车流量补贴的条款，即在车流量不足保底车流量75%的情况下，政府将提供一定的补贴。城市轨道交通项目中的地铁、市政公用事业项目中的燃气、供热、供气和供水等也是比较典型的使用者付费和政府补贴相结合的准经营性项目。
3.非经营性项目一般采取政府付费或购买服务的方式
由于非经营项目没有使用者付费或使用者付费较少，社会资本无法收回投资，因而采用了政府付费或政府购买为主的项目投资回报方式。公共服务领域的教育、医疗和养老项目是比较典型的非经营性项目。在这些项目中尽管学生、病人和老人支付一定的费用，但都不足以使社会资本收回项目的投资。
◆项目的资产权属
项目的资产包括项目的固定资产、流动资产和项目的知识产权。固定资产包括土地、房屋、项目设施等；流动资产包括项目的机器设备、交通工具等；知识产权包括项目的技术、资料和技术信息；项目的文件，如项目合同等。
1.项目土地的权属
无论是划拨还是出让，土地的所有权属于政府。如果土地是政府划拨的，社会资本可以享有使用权，但不能将其用于抵押、转让、租赁等；如果土地是通过出让方式取得的，为了融资的需要，社会资本可以将其抵押或转让、租赁等，但应事先得到政府的书面同意。
2.项目设施和流动资产的权属关系
项目设施的权属按照物权法“谁投资，谁所有”的原则，一般应属于投资项目的社会资本所有。在实践中，许多项目合同都规定项目的资产归甲方即政府所有，但有的合同规定双方可以协商确定项目资产的权属关系。财政部印发的《PPP项目财政管理暂行办法》第三十二条规定，项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。
3.项目建设、维护期间知识产权的归属
项目使用的技术，如果是在项目建设前形成的，其权属关系不变；如果是项目公司与第三人签订了使用合同，项目公司享有使用权，项目移交时项目公司应当将使用合同转让给政府；如果项目使用的技术是在建设和运营阶段发明的，项目合同的双方需要对其权属予以协商。
4.项目中的文件资料
项目文件资料原则上属于政府，项目公司在建设和运营阶段可以使用，但当项目运营结束时应移交给政府。
5.项目中的其他资产归属
项目中的其他资产可以根据项目的情况，由政府与社会资本协商确定产权关系。
◆土地获取和使用权利
PPP项目合同应明确合作项目土地的获得方式，并约定社会资本对项目土地的使用权限。PPP项目中社会资本获得土地的方式有划拨、出让、租赁、政府作价出资或入股等方式。
土地划拨的方式主要集中在城市基础设施和公益事业领域。《土地管理法》第五十四条规定，城市基础设施用地和公益事业用地经市（县）级以上人民政府依法批准，可以通过划拨方式取得。但国土资源部的政策则倾向于减少划拨用地的范围，扩大土地出让为主的取得方式。《节约集约利用土地规定》（2014年5月22日国土资源部令第61号）第二十一条规定，国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以通过划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。
出让的方式是目前PPP项目土地获取的主要途径，常用于经营性的PPP项目。划拨仅限于非经营性和准经营性的PPP项目。租赁和作价入股则作为以上两种方式的补充。
在目前PPP项目的实践中，项目土地获取的方式并不相同，以公益事业土地获取方式为例，有的养老院以划拨方式取得土地；有的以出让方式取得，还有以租赁方式使用工业用地的情况。