公共管理的主体理论
1.公共管理主体概念及公共组织
任何管理活动都有主体。所谓主体，在哲学上是指有认识和实践能力的人，在法学上是指具有独立意志可以独立行动并独立承担责任的人，在公共管理学中则指从事公共事务管理的公共组织和个人。
公共管理主体是指在公共事务管理过程中，以实现公共利益为目的，行使公共权力，进行公共事务管理的公共组织和个人。即公共管理中的主体包括公共组织和从事公益活动的个人。[96]本节仅讨论公共管理中的公共组织。
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织。它是人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。美国学者菲利普·科特勒（Philip Kotler）从社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利性组织。其中，企业以追求利润与获得（创造）财富为主要目的；政府是政治统治和社会管理的机关；非营利性组织是热心公益与服务社会的非政府组织。由此可见，公共组织包括政府组织和非政府公共组织，它一般具有或需具备公共性、社会性、合法性、服务性、非营利性及公开性特征，否则就不称其为公共组织。
公共组织的构成包括以下5个要素：①组织目标，其组建的目的是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系；②机构设置与组织人员，涉及组织内部的分工；③权责划分，包括组织中各部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认；④规章制度，须有以书面文件等形式制订规章制度以规范组织内部事务；⑤物质因素，这是组织赖以存在的必要物质条件。
了解公共组织的特征和构成要素，有助于辨识和培育各类公共组织。
2.政府是公共管理的核心主体
政府是指通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。广义的政府则指国家政权机关的总和，包括国家立法机关、国家行政机关（即从国务院到省、自治区、直辖市以及下属的市、地、县、乡的各级人民政府及其所属机构）和国家司法机关、军事机构及公共企业等。狭义的政府部门仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的组织机构；[97]本书涉及的政府概念属狭义的政府。
政府具有政治性、公共性、强制性和系统性的特征。其基本特点是：政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；政府组织从事公共管理的手段是行政权力；政府组织有权支配和运用公共资源；政府组织提供的产品是公共物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。
政府的职能从性质上可分为统治、管理和服务职能；从运行过程可分为决策、组织、协调和控制等职能。政府制约着公共管理活动的基本范围、性质和方向；决定着整个公共管理体制及其运行；直接或间接地对其他公共管理主体实施管理。
政府通常通过以下4种工具实现职能管理：①供应，政府通过财政预算提供商品与服务；②补助金，政府通过资助某些公司或者组织以生产政府所需的商品或服务，这实际上是供应的另一种方式；③生产，政府出于市场销售的目的生产商品和服务；④管制，政府运用国家的强制性权力许可或禁止某些活动。[98]
可见，政府的构架和职能决定了政府是公共管理的核心主体。当前，由于我国正处于由计划经济向市场经济的转型过渡期，还要特别强化政府在战略规划、政策法规、产业政策、公共投资等多方面的政府职能。
另一方面，政府的职能具有动态性，是随时代的变迁而改变的。经济社会的发展转型，导致公共领域内需要组织、指挥、协调、控制的公共事务越来越多，政府行政部门在以往计划经济体制下形成的硬行政手段、全方位直接微观管理等运作模式，造成部门林立、条块分割、缺乏责任及行政效率低下，无法达到专业协作并形成统一市场，其弊端日渐明显。为此，2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“切实转变政府职能”“进一步简政放权”，进一步“完善政府的经济协调、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。我国政府行政部门职能由“划桨”转为“掌舵”，开始实施由全面转向适度、由微观转向宏观、由直接转向间接、由管制转向服务、由人治转向法治的行政改革，并积极培育非政府公共组织主体。这也代表了公共管理主体多元化的发展趋势。特别地，由于社会与国家的二元分离，使得政府的服务职能越加重要。政府行政部门可利用其具有的独特优势为社会提供更为有效的服务。或者说，为社会创造良好的发展环境，包括为非政府公共组织主体发展营造良好的发展环境，已成为现代政府的重要职能之一。
3.非政府公共组织是公共管理的新兴主体
有关非政府公共组织的定义一直未有定论。编者倾向丁美东等所提出的排他式定义。即非政府公共组织是既不属于政府职能部门也不是私人企业，并以服务社会为宗旨的社会组织的统称。[99]非政府公共组织不是政府的组成部门，不掌握行政权力。在我国，这类组织包括各类公共事业组织、各级政府兴办的公益性组织、政府授权管理社会公共事务组织、社会中介组织以及社会自治组织。[100]
非政府公共组织具有相对独立性、志愿公益性以及非营利性3个基本特征。这里的相对独立性，一是指非政府公共组织必须是正式的法人组织，具有法定的组织机构和管理机制，并开展经常性活动；二是非政府公共组织有相对独立的治理结构，不受制于政府，也不受制于私人企业或其他组织，但并不意味着不接受政府的指导、委托与支持。恰恰相反，非政府公共组织应与政府行政部门建立起一种相互信任与监督、相向而行的关系，因为，两者都是以实现服务社会公众、促进社会稳定和发展为宗旨的。
现代社会的多元化导致了公共需求的多元化，这使得政府的公共服务很难对此做出及时、恰当的反应，不能满足这些数目巨大、种类繁多的公共需求。而非政府公共组织恰好体现了社会多元化价值，并能有效满足社会多元化需求。总体来说，非政府公共组织对于推动我国的社会经济发展，特别是在那些企业与政府都做不到、做不好或不便做的领域发挥其应有功能具有重要的地位与作用，在社会服务、社会沟通、社会评价、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明等方面为政府提供了积极的、有益的补充。[101]随着社会的发展，非政府公共组织作为公共管理体系中的新兴主体，在社会公共管理中将越加显现出活力。而社会公共管理的主体也将由政府单一主体过渡为多元化主体。
但是，由于我国非政府组织发展历程较短，非政府组织发展还存在过多依赖和受制于政府，独立性不强；资金、人才等基本条件缺乏；管理的法律法规不完善；公众对非政府组织的认同度不高等问题，需要进一步健全非政府公共组织发展的相关法律法规。