公共管理视角的多主体协同治理

二、公共管理视角的多主体协同治理

1.公共管理中“协同”的含义

公共管理中所指的“协同”，与本章第五节中的“协同学”中的“协同”有相近属性，即体现1+1＞2，但从公共治理的角度出发，其具体表述的内容和着眼点有所不同。

田培杰认为，“公共管理协同治理中的协同作为‘治理’一词的修饰语，强调的是来自不同部门的参与方采取集体行动的这一过程，而在这个过程中，各参与方之间会建立起一种比较正式和紧密的关系，而且各参与方都会为最终的结果和自己的行为承担一定的责任。”[102]

国外学者Guy Peters 从主体间共事合作角度认为，协同包括两个及以上的主体或成员组织，且每个主体都是主角，在主体间存在有持久的关系及持续地互动，每个主体对协同必须提供一些必需的资源，所有主体对协同的结果都有分担责任。[103]

此外，国外学者Himmelman 认为，按共事的紧密程度，有四种共事策略，即“网络”“协调”“合作”与“协同”。“协同”是四种共事策略中的一种。每一种共事策略都代表了主题或组织间的不同联系、需要投入不同程度的信任和时间。其中，网络是一种相关主体间为了互利而交换信息的非正式关系，通常在时间有限、缺乏信任、不愿分享或出让权力范围的情况下选择这种策略；协调是一种更加正式的关系，各方为了追求互利和实现共同目标而互换信息、改变行为。与网格相比，协调需要更多的时间投入和更高的信任度，但仍没有机会进入其他组织的权力范围；合作则需要为了在追求同一目标的过程中实现互利进行信息互换、行为改变和资源共享。相对协调而言，协同在组织投入程度上更深，可能使用正式的协议，而且这种关系需要更多的时间投入和更高的信任度，每个组织都为其他组织提供进入自己领地的渠道。而协同可认为是共事的理想状态。[104]

可见，不是所有共事都可被冠以协同的，实现协同不是那么容易的。协同需要共事各方具备共同的意愿，彼此间有很高的信任程度，共担风险和责任，共享收益，共享权力范围，投入足够多的时间，在实现共同目标的同时，帮助其他主体达到自身的最佳。

2.协同治理

（1）协同治理概念

公共管理中的协同治理更多的是一个关于政府与非政府部门之间以及政府部门之间进行合作的概念，并包括治理主体、治理过程、治理结果等要素。

于飞认为，协同治理“是指在社会管理的过程中，政党组织、政府组织、商业组织、公民组织、利益团体和个人等治理主体相互合作以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”。[105]

何水认为，协同治理是在公共事务中，政府部门、非政府部门、企业、公民个人等社会各主体，利用信息网络技术，互相协作，共同管理公共事务，以达到最优化的管理效能，从而达到维护、增加公共利益的最终目标的活动。[106]

刘伟忠在文章中借用了联合国全球治理委员会给出的定义：协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[107]

田培杰认为，协同治理是指跨部门协同合作这一治理过程。即：政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。并认为协同治理具有6个方面的特征：①公共性，其目的是解决公共的问题，而不是某一方单独面对的问题；②跨部门，参与者来自不同的部门，例如政府、企业、社会组织以及公民；③互动性，各参与者之间为了实现共同的目标有积极的互动；④正式性，各参与者之间的关系、职责应通过比较正式的制度与规则确定下来；⑤主导性，政府在治理中处于中心位置，具体表现在议程的制订、责任的承担等方面；⑥动态性，根据具体的情况，协同治理呈现出一定的动态性，没有一个固定、统一的模式。[108]

此外，杨华锋从协同治理的行动维度，提出政府各部门间的“部门合作”与政府与非政府组织间的“公私合作”构成了协同治理的重要两翼。特别强调了除政府外包、委托公共服务之外，协同政府（政府各部门间的合作）的构建也是必不可缺的。“唯有既推进行政部门之间的合作，又改善公私部门的合作，不仅是单纯地购买服务，而是寻求更加多元化、多样性的公共服务供给的途径与手段，推进社会多元合作结构化的‘协同治理’才具有良好的管理效能。”[109]

赵鹏提出协同治理具有4方面的特性：一是主体的多元性，政府、企业、社会各部门的个人或组织都可能是协同治理主体；二是客体的公共性，协同治理的对象一般为公共事务；三是协同治理过程的协作性，各利益相关方在完善的沟通、决策、行动制度与机制下，共同协作行动；四是结果的有效性，各利益主体协作行动取得的结果一般要优于各主体单独行动或各主体非协作行动取得的结果。[110]

协同治理过程是一种需要集体参与和互动的过程，是各个协同参与者共同制订行动规则的过程。[111]

综上所述，公共管理中的协同治理概念可理解为：协同治理是政府部门（包括政府各部门之间）、非政府部门、企业、公民个人等社会各主体，为解决共同的社会问题，以比较正式的方式进行互动与决策，共同管理公共事务，并对结果承担相应责任，共同实现仅凭单个主体或各主体非协作行动无法实现的结果，以实现最大化管理增值，从而达到维护、增加公共利益的最终目标的活动。

（2）协同治理的SFIC模型

SFIC模型是较为经典的协同治理模型，由Ansell等在选取和研究了不同国家、不同政策领域的137个案例之后提出的。模型由起始条件（starting conditions）、催化领导（facilitative leadership）、制度设计（institutional design）、协同过程（collaborative process）以及协同结果5个部分组成，且每个部分都包含一些重要参量，如图1-11所示。[112]由于起始条件、催化领导、制度设计和协同过程是影响协同结果的关键部分，故该模型称为SFIC模型。SFIC模型对协同过程以及参与者的互动给予了充分关注，并充分考虑了普遍性和特殊性的关系，具有较高的适用性，较广泛应用于相关研究之中。

SFIC 模型由5个独立但又相互关联的部分组成，协同过程是整个模型的核心部分，其他起始条件、催化领导以及制度设计等3个部分是协同过程的发生背景或影响因素。

在“起始条件部分”，可能存在参与协同的各方在权力、资源等方面不完全平等的现象。这将导致各主体在协同中所起的作用不同并产生主体地位不平等问题。特别当一些重要主体在协同治理过程中没有话语权时，这种不平等问题变得更加突出。一些主体在协同中处于劣势或被动地位，使得其在协调中的发言权较低，进而影响到各主体相互之间的信任度和参与热情。各主体间这种权利、资源知识等的不对称性又进一步影响到各主体的参与动机（或带来协同障碍），进而影响到各主体是合作还是纠纷（包括现在及以往的合作与纠纷史），从而决定各主体间最初信任度的高低。

田培杰认为，造成协同主体地位不平等的原因有3点：一是有些主体并不真正代表其成员的利益；二是有些主体因缺乏足够的知识和技能而不能胜任相应工作；三是有些主体没有足够的时间与精力参与到耗时费力的协同治理过程中。田培杰进一步分析了影响主体协同动机的4个因素：第一，权力/资源的不平等性会影响行为者是否有足够的意愿参与协同；第二，各主体是否参与协同部分取决于其对协同产出的预期，如果认为只是走走过场而无多大实效，则主体的参与热情将大大降低；第三，问题解决渠道的多样性影响各主体的参与意愿，如果一些主体可以找到其他渠道解决问题，则其协同意愿就会大大降低；第四，各主体是否参与协同还取决于其相互依赖程度，相互依赖度高，且对协同结果有良好预期，则协同的意愿就更为强烈[114]。

在“催化领导部分”，其参量为向各参与主体授权。从表面上来看，似乎此部分涉及的参量不多，但由于其在SFIC模型中处于领导地位角色，因此其在协同治理中的重要性是不言而喻的。

领导力在任何组织中的作用都是十分重要的，特别在多主体且各主体协同动机较弱、权力和资源不平等、有不愉快合作史的情况下，尤其需要有力的领导，以确保可以形成被各主体普遍认可的决策。而在现实的协同行动中，常常缺乏一个有力的领导。因此，催化领导显得尤为必要。

“催化”的化学解释是促进反应进行，加快反应速率。催化领导，即是促进协同治理体系内部领导层的形成，其核心是职能授权。由于政府往往处于协同治理中“掌舵”这一中心地位，因此政府的催化协同作用对能否实现协同治理是一个关键因素。或者说，如果政府有适当的领导和引导，就能有效地提升协同各主体方合作的成功率。政府不仅要掌好舵，还要做好向各主体的授权等工作，让相关主体既有权又用好权。特别是当政府不再是唯一主体时，政府如何确保将部分公共职权授权给非政府组织并使其妥善行使相应权力；如何在与各方的互动中起到积极的引导、协调和促进作用，而不是相反；如何保障各方互动不是单向的，即非公共部门的作用不仅是为政府提供参考，而且这种双向互动贯穿决策相关全阶段；如何为各参与方提供足够技术、资金等支持，使其能顺畅运行；等等。这无疑是政府所应该认真考虑与对待的。这实际上涉及政府工作职能的转型，即构建服务型政府，在服务中实现领导。

制度设计部分包括3个相互独立的参量，即参与的开放性、解决方式的唯一性、基础规则的清晰性。很明显，上述参量也是制度设计中应遵循的原则。特别地，基础规则的清晰性还包含了对协同过程的高透明度的要求，需要制订清晰的具有可操作性的制度，明确各方的角色和职责。

协同过程部分由面对面对话、建立信任、过程中的投入、达成共识和阶段性成果5个子部分组成，并形成一个互相影响的闭合环形循环结构。其表明协同过程中各子部分之间不是一个线性相互独立的关系，而是一个相互影响的非线性关系。即协同过程受到面对面对话、建立信任、过程中的投入、达成共识和阶段性成果等因素的交互影响，各影响因子之间或成非线性关系，或成闭合式的循环关系，最终经过协同过程而形成协同治理的结果。

在协同过程中，协同各方首先在基于诚信的基础上开展面对面对话，进而建立起信任关系，形成清晰的目标，确定共同的价值，对于要实现的目标和投入与分工达成共识并进入实质性的各项投入之中。各参与方对协同过程投入与否或投入热情的高低是决定协同成败的重要参量。为此，需要各主体形成相互依赖的共识，为追求共同利益实施有效控制。通过过程投入将进一步深化双方的共识，各方必须借助双方的共识及投入达成阶段性的成果（体现在战略规划的确定及形成一些阶段性协同成果等），从而完成一次协同过程的循环。而此时有可能会出现新的问题，需要协同各方再一次面对面展开基于相互信任的沟通，开始新一轮循环。通过不断的循环往复，不断确定新的阶段性成果，最终达到整体的目标，结束循环并输出协同过程的结果。

最后，协同结果部分主要包含评估和问责两个参量。协同治理给参与协同的各主体许诺了一个更好的结果，但由于协同治理的复杂性其实际效果往往不尽如人意，需要进行评估并建立问责制度与长效监督机制。

可以从取得的具体成果、获取的有效过程、取得的意外收获、获得其他组织或公众的认可、在支持协同团体的同时实现的个人价值等5个方面来评价协同结果。也即协同治理可以在多方面取得值得庆贺的成果，上述成果均有助于协同治理目标的实现，均应视为协同治理重要的成功指标。这也体现了基于多主体协同结果的多样化特征，其积极意义在于可鼓励协同治理能够持续有效开展。

问责，主要包括政府的监督、协作者内部的监督和来自社会力量的监督。协同治理中的问责问题具有自身的特点。协同治理中每个参与主体似乎都承担一定的责任，但又似乎没有一个组织真正负得起责任，且由于政府将部分职能授权给非政府组织，政府无法像过去那样对其进行管控，这使谁承担多少责任等问题变得模糊，容易形成互相推卸责任的现象。考虑到协同治理的扁平化构架，各参与主体在参与协同治理时已明确各主体有共同承担责任的承诺，问责应该采取不同程度的纵向责任和横向责任的组合方式更为合适。[115]

另外，从哲学角度来看，多元主体协同治理涉及“主体间性”。主体间性也称为“交互主体性”和“互主体性”，可理解为是多元主体间的交往互动，其核心是突出主体间的交互性。[116]主体间性重视规则和理性，将主客体关系替换成了主体间关系。主体间性赋予了行政主体理性，保障了多元行政主体地位的公平。在同一行政环境下，行政事务具有的趋同性为行政主体间达成共识提供了条件，通过角色互换实现主体对话，并不断接纳非政府组织提供公共服务，使非政府公共组织通过授权和行政协议而成为行政主体。各主体通过识别相互利益、表达自身诉求、协调彼此关系，实现本体与行政环境、主体之间的融通互换，实现多元主体协调一致服务公共事业的协同治理目标。[117]从主体的意义上来讲，增强主体间性是实现协同治理的一个重要途径。

综上，本节简要介绍了公共管理的主体及协同治理有关概念，并重点介绍了协同治理的SFIC模型。在本书后续章节，将对专业学位研究生教育质量保障体系中的协同治理问题进一步展开讨论。

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