欧洲高等教育质量保障体系

二、欧洲高等教育质量保障体系

1.欧洲高等教育外部质量保障体系

欧洲高等教育质量的外部保障体系包括欧盟主要成员国参与的“博洛尼亚进程”、欧洲高等教育质量保障联合会等欧洲层面的高等教育外部质量保障机构，以及国家层面的高等教育外部质量保障机构，如英国高等教育质量保证机构等。

（1）“博洛尼亚进程”

随着欧洲政治、经济一体化进程发展，在教育领域，欧洲29个国家的高等教育部长在1999年签署了《博洛尼亚宣言》，“博洛尼亚进程”以此命名，旨在建立统一的、基于国际合作和学术交流的欧洲高等教育区（European Higher Education Area，EHEA），通过高质量的教育吸引来自欧洲及世界各地的学生和优秀人才，其目的是维持和提高欧洲高等教育区的高等教育质量。

“博洛尼亚进程”参与国的高等教育质量保障体系主要由评估机制、认证机制、审计机制、基准设立4部分构成。评估机制由成员国教育行政主管部门主导，按照欧盟统一标准对高校培养计划、培养结果、学科发展进行评估并反馈给高校。认证机制同样由成员国教育行政主管部门主导，对于相关高校的办学资质、学科发展状况、学生执业技能进行认证。审计机构则主要负责高校办学经费的审核，判定政府拨付的教育经费是否得到有效利用。基准设立则是将在某一方面做得最好的高校作为典型，在“博洛尼亚进程”成员国范围内作为评价的基准。总体而言，“博洛尼亚进程”下欧盟主要成员国的高等教育质量保障体系具有行政主导、标准统一、程序严格、方式严谨的特点，是一套行之有效的覆盖十余个国家的高等教育质量事后评价与保障体系。

“博洛尼亚进程”参与国逐步构建起欧洲高等教育质量保障体系，在此体系的支持下，2010年3月，欧洲高等教育区正式启动，建立欧洲高等教育区的理想最终得到实现。[9]

（2）欧洲高等教育质量保障联合会

欧洲高等教育质量保障联合会（European Association for Quality Assurance in Higher Education，ENQA）成立于2000年，其宗旨是促进欧洲国家在高等教育质量保障领域进行广泛合作。该协会旨在保障和提高欧洲高等教育的质量，并承担所有博洛尼亚签约国质量保障发展主要驱动者的职责。一是对欧洲高等研究机构、高等教育机构、科学合作基金等的活动进行评估；二是评估上述机构开展的研究活动，也可以对高校的申请进行评估；三是对高等教育机构的学科专业及学位进行评估；四是参与国际性的评估及相关研究。ENQA通过加强欧洲国家之间在高等教育质量保证领域的合作，以及加强成员国和利益相关者之间的信息传播、开发与分享，以增加并分享有益的经验，并建立欧洲高等教育质量保证的标准。为推进博洛尼亚进程达到其质量目标，ENQA一方面加强与高等教育机构和大学生之间的联系，在与欧洲学生联合会、欧洲高等教育机构协会和欧洲大学协会合作过程中形成了“E4集团”；另一方面也加强自身改革，于2003年成立董事会，提高了独立性，制订了更加严格的会员标准，并于2004年正式成为独立协会，作为一个正式的质量保障机构运行。为了使欧洲高等教育区的质量保障有统一的参考框架和标准，促进其透明性和流动性，ENQA及其他“E4集团”的成员，于2005年联合起草并发布了欧洲高等教育区质量保障标准（ESG2005），有效促进了欧洲高等教育质量活动的开展。[10]

2005年，由葡萄牙科学技术和高等教育部牵头，ENQA指派一个国际考察小组对葡萄牙高等教育质量保障体系开展评估。评估主要任务是：对现有的由葡萄牙高等教育评估国家委员会进行的葡萄牙高等教育质量保障实践进行评估；向葡萄牙政府提供如何建立一个符合《欧洲高等教育区质量保障的欧洲标准和指导方针》质量保障标准的新的质量保障和认证体系建议。考察小组对葡萄牙高等教育评估国家委员会提交的自我评估报告以及6个专业评估联合会提交的说明进行了审查，并于2006年5月进行了实地考察，完成了对过去和现有体系的评估，提出了6个方面的建议：在制度（机构）层面上把认证和学术审查结合起来；建立唯一并且强有力的独立国家质量保障机构；通过法律框架确保新的质量保障机构实际运作中的独立性；确保该质量保障机构在其工作中保持专业性和一贯性；创造的质量体系要包括清楚的结果以及对后续工作有明确说明的程序；吸收国际专家参与质量保证工作。[11]

（3）英国高等教育质量保障局

英国高等教育质量保障局（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）成立于1997年，是一个由高等院校捐款建立的非政府的第三方代理机构，其成立的宗旨是为英国高等教育提供完整的质量保障服务。QAA是一家正规的、有担保的非营利性有限公司，其成员为英国各高校。QAA董事会由14名人员构成，其中有4名由代表高校的各团体提名，4名由英国高等教育基金委员会提名，还有6个是独立董事，来自具有丰富实践经验的工、商以及金融界或其他业界的独立个人。董事会主席总是由一名独立董事担任。其运行经费35％来自各高校的会费，65％来自各政府部门（各高等教育基金委员会和卫生部）。作为目前英国唯一的全国高等教育质量保证代理机构，承担了高等教育质量评估的使命，其主要任务是评估英国高等学校的总体教育质量与水平以及学科教学质量与标准，提高公众对高等教育的质量及其判定标准的信任。该机构负责对学校的整体审核（院校审查，高校整体质量评价和标准管理等全局评价）以及对学科的审查评估（对高校内所有学科对应的学术标准以及学生所得学习机会的品质评价），就各校关于学位授予权及大学头衔的申请向政府提出建议，对预科课程认可计划进行管理，对英国高等教育学术结构（资格框架、学科基准、专业规格以及质量保证实施规则）进行管理，并就与学术质量与标准有关的问题向高等学校及其他机构提出建议和指导。它还对授予英国高等教育学位的海外合作教育机构的教学进行监管，有效地保证海外学位授予的标准和课程质量。由英国高等教育质量保障局实施的质量评估结果通过网络和出版物公之于众，确保评估工作的公开化、透明化。[12]QAA质量评估的结果直接影响到高校的声誉、招生和政府经费的划拨，为此英国各高校对此均非常重视。

QAA的质量保证包括质量控制、质量审计和质量评价3方面。质量控制主要考察高校对招生质量、教学过程质量及学生学习结果质量的内部质量控制机制建设及运行情况。质量审计则是由来自高校外部的同行与社会人士对高校质量进行监控、审计，其审计结果一般不向社会公布，主要是帮助高校了解和改善其教育质量。质量评价包括学术评价、学科教学评价、管理质量评价以及科研项目评价4部分，是在学科和高校的层面上参照一定指标体系对教学质量、学生的学习成绩和经验、学校的管理水平做出的评价并向全社会公布。不合格的学科和学校将会受到警告，如果在指定期限内不能得到改善，政府经费将可能被削减和取消。此外，评价结果还关系到大学的排名，进而影响学校的招生和收入等。[13]

为规范质量保障，QAA制订了英国高等教育质量准则，该准则包括学术标准、学术质量以及高等教育公共信息3部分（表3-1）。[14]

有鉴于在学科层面所进行的烦琐评估给高校带来较大困扰，且所用评测手段的科学性也常常受到社会质疑，英国高等教育界经过探讨后认为，只要高校内已经建立的质量保证体系和现有机制可以充分发挥作用，就无须再在学科层面展开评估，社会公众利益完全能够经由“院校审核”这一更为严格的整体评估系统予以保障，从而将已执行多年的学科评估并入院校审核，不再单独进行，形成了以QAA为主导，多元化的综合评测体系。[15]2002年，QAA颁布新版《院校审核手册》，将院校审核的重心从教育品质转为内部保证教育质量的体系建设及运行的有效程度，重点评估高校是否履行其保证教育质量的职责，以及不断提升学术要求和内部质量管控的能力。[16]

2018年，QAA又发布了新的《英国高等教育质量准则修订报告》（以下简称《准则》），明确提出了高校资金提供者必须严格制订对高校的投资标准，同时要求高校提供更高质量的教学和科研服务。[17]

经修订的《准则》以3个要素为基础，突出了为有效的质量保证提供一个参考点（表3-2）。

①质量期望（使命）：明确而简明地表达了教育提供方在制订和维持其卓越质量标准以及质量管理方面应达到的结果。

②实践方式：代表性的、有效的工作方式，为期望提供支持，并将为学生带来积极的成果。其中包括：

a.核心工作。作为确保高等教育质量的一部分，是所有英国高等教育提供方所必须展示的。

b.基本工作。高等教育提供方将根据他们的使命、监管环境和学生的需求来应用这些准则。这些准则是所有英国教育提供方在质量管理基础工作方面的常见做法，但不是英国国家层面对教育提供方的监管要求。

③建议和指导：以有助于既定的和新的教育提供方制订和保持有效的质量保证举措。

值得一提的是，英国高等教育质量保障机制的建设经历了大学自己负责教学质量，到外部评估教学质量，又回到学校自己负责教学质量这样一个循环过程。目前英国高等教育质量评估的主体是高等院校自身，而外部评估机制的建立是为了保障和确认院校内部质量保证体系的有效性，从而较好地实现了“问责”与“提高”、内部与外部质量保证以及高校与社会需求之间的平衡，构建了一种新的内控主导、内外结合的中介组织与学校结合型高等教育质量保障体系，这也是英国高等教育质量保障机制的一个特色。[18]

（4）法国国家评估委员会和法国研究与高等教育评估署

法国高等教育外部质量保障的突出特点是有独立的高等教育评估机构——国家评估委员会（Comité national d’évaluation，CNE）。CNE成立于1984年，其成员由大学全国委员会、全国科学研究委员会、法兰西学院等机构提名，经部长委员会任命，任期为4年，每两年更换其中半数成员。自该委员会建立以来，就力图独立于教育部，并于1989年获得了法律上的行政独立地位，可以独立行使权力，自由选择其评估的大学，自由与大学校长、政府主管部门和其他评估机构协商，所做的评估报告直接呈达总统，教育部也无权干涉其评估行为和结果。[19]CNE是以与高校之间的对话为基础的，对法国的教育系统进行综合性整体评估的机构。它同时是相对独立的国家行政权力机构和咨询机构，享受国家财政单独支持，其经费来自国家财政拨款，且有独立的预算。与此同时它亦独立于被评估的高等教育机构，不强迫高等院校接受、实施其建议，而只是指出大学运行机制不良的症结之所在。其评估方式主要采取大学自评、现场访问、实地考察、问卷调查和组织有关人员座谈等。评估对象是法国公立高等教育机构，包括高等教育部主管的大学、学校及其他政府部门管辖的高等教育机构。CNE的高等教育质量评估已成为协调政府、高校、社会三者关系的重要手段。由于CNE所做的评估报告直接呈达总统，其结果是造成教育部极少用CNE 的报告结果作为调整高等教育政策或经费拨款的依据。为此，法国于2006年颁布了《科研规划法》，建立独立的评估机构“研究与高等教育评估署（Agence d’évaluation de la recherchě et de l’enseignement supérieur，AERES）”，是由法国高等教育与研究部部长批准成立的具有独立性、外向性、学术性的行政管理机构。[20]其职能是负责法国的科研和高等教育的全面评估，包括对高校及其下属的科研和教学机构以及所有的研究机构、科学合作基金会和法国研究总署的职能和活动进行评估。AERES 将不同领域的单独评估机构融为一体，负责全面评估法国的科研和高等教育，包括所有的研究机构和高校及其下属的科研和教学机构，每年撰写一份“法国研究状况年度报告”。此外，它也参与国外或国际研究和高等教育机构评估。同时，AERES自身也接受外部评估，获得同行资质认定，增强其在国外的信誉。[21]

为提升高等教育和科研的水平，促进就业和增强国家竞争力，法国国民议会和参议院于2013年分别通过了政府提交的《高等教育与研究法案》。该法案提出改革高教研究评估机构，取消“研究与高教评估署”，成立一个新的独立机构“研究与高教评估高级委员会”（Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur，HCERES），负责对研究与高教机构评估。HCERES由一个委员会领导并依托专家组开展工作。委员会负责采用合适的措施以保证评估过程的透明度、公开性和评估结果的质量。委员会由30名委员组成，包括9名教师、工程师、研究员代表（由HCERES推荐）；8名教师、工程师、研究员代表（由高校校长和大学校长会议推荐）；2名学生代表（由学生联合会推荐）；9名法国和外国知名人士，其中至少3名来自私营研究机构，至少3名来自外国评估机构；1名国民议会议员；1名参议院议员。委员会由法令任命，任期4年，最多连任一届。委员会在法国国内外挑选学术专家，组成评估专家组，HCERES专家库中现有14 631名专家，这些专家的简历均在线公开。

HCERES的主要工作包括：负责对高等教育单位、公立研究机构、科学基金会、国家科研署进行评估；在相关单位的要求下，对其所属的研究实验室进行评估；负责对高等学校教学及文凭进行评估；对于欧盟合作项目或国际合作项目，或受外国政府邀请，HCERES可以实施对外国或国际高等教育及研究机构进行评估等。HCERES是一个独立的国家管理机构，无须向教育部等政府部门负责，并在AERES的工作基础上开展评估活动。HCERES仅直接负责对高等教育与研究单位和教学进行评估，而单位内研究室的评估由各单位根据新机构制订的规则自行评估。HECRES提高了科研人员在评估委员会中的比例，基于客观性、透明性和平等性的原则选择评估专家，保证专家与被评估单位之间没有利害关系，同时要求评估专家与被评估单位在评估前、评估时和评估后都能有效沟通。HCERES在评估过程中强调以下两点：一是进行整体评估，充分考虑法律赋予教师和研究人员的“学术自由”权利；二是重视科学、技术及工程等不同类型人员在高等教育和研究中的作用。[22]

2.欧洲高等教育内部质量保障体系

欧洲各个高等院校高等教育内部质量保障体系较为完备。该体系通过各种有效的程序、活动及方法对教学过程进行监控与评价，以达到保证高等教育质量的目的。

（1）英国高校内部质量保障体系

英国大学，特别是牛津、剑桥等老牌大学，传统上是一种自治组织，享受着皇家特许状或议会法案所赋予的确定和保证自身学术标准的特权。自我规范、自我约束观念的内化是英国研究生内部质量保障重要而显著的特征。英国高等教育内部质量保障体系主要由学校、院系和教学等3个层面的质量保障工作组成。英国的高校拥有自己专门的校级保障机构。例如，牛津大学的校委会由5个委员会组成。其中包括教育委员会，是一个校内质量保障的宏观协调机构，致力于与各部门就质量保障框架进行持续商讨，提出指导各部门进行质量保障的政策与指导并监控各部门的执行。而院系层面的质量保障主要为院系内部的审查和考核制度（包括定期审查、年度审查和校外评审员制度）并与英国高等教育质量保障局（QAA）的院校审查环环相扣。教学层面的质量作为年度审查的一部分，由院系负责针对教学模块开展内部审查和考核。[23]

为了加强内部质量保障体系建设，英国高校制订了内部的质量保障手册，系统阐述了如何进行内部质量保障。如牛津大学的质量保障手册是教育委员会指导下学校质量监控与提高的重要文件，它与QAA的实践准则紧密联系在一起。手册的主体部分左侧列出的是QAA或其他机构提供的一些指导原则，右侧列出了各部门应明确陈述实践程序的领域，用于指导学校的教育工作。此外，为更有效地保障研究生教育质量，牛津大学将研究生教育质量保障战略纳入学校整体发展规划与资源分配中，设立了教育专委会和科研专委会负责研究生教育质量保障工作，通过制订研究生教育质量评估手册，对保障研究生教育质量做出了较为详尽的规定，包括为研究生提供高质量学术设施、严格的研究生学术研究考核机制、积极主动为研究生发展提供培训等。[24]

剑桥大学有较完善和有效的质量保障体系。负责质量保障的组织体系有大学理事会及教育委员会、学术部及教育和学生政策处，它们与各个学院委员会、系科委员会及系和系理事会合作共同监督管理剑桥大学的教学质量，构成了剑桥大学内部质量保障体系。剑桥大学理事会是剑桥大学的管理部门，给大学提出教育政策建议，管理大学教育政策和规定，控制合理实施政策所需的资源，具体指保证充足的教学设施，以提供合适的学习课程和最高标准的教学，维持教学和研究的高标准。教育委员会是执行教学质量保障和标准的核心主管部门，是处理教育事务的最主要的常务委员会，负责研究校外审查报告、课程及考试变革，定期审查系或部的质量保障机制。教育委员会与研究生理事会、各个学院的委员会合作紧密，监管并审查剑桥大学的质量保障安排，两周集会一次并向大学理事会汇报。学术部是剑桥大学行政部门之一，此部门承担着大学学术管理的方方面面，并支持各个系理事会和系委员会工作，保障剑桥大学高等教育质量。成员由系科、系和学部指定100多个管理人员组成。学术部包括教学秘书处、考试委员会、研究生理事会、剑桥大学招生办公室、教育和学生政策处、规划和资源配置办公室、国际战略办公室，其中学生和政策处主要负责教育质量保障工作。[25]

（2）法国高校内部质量保障体系

法国高校内部质量监督主要由各高校自身的评估委员会负责实施。这些评估委员会对外配合外部评估机构工作，对内开展院系评估、教育教学质量评估、学校发展政策评估、学生成绩评价、教师评价、学科发展评价、毕业生情况分析等自评工作。[26]为此，高校一般在校内均设立了专门机构与评估认证机构及教育部保持沟通，组织开展自查工作，并针对自评估及外部评估结果进行分析，找出问题并督促相关部门整改，进而推动教育质量不断提升。在研究生教育质量保障方面，针对研究生教育特点，在完善院校自我评估的基础上，还重点从导师的选聘与指导上采取了较为严格的质量保障举措。一是设立完善的导师遴选程序，其研究生导师的遴选过程较为复杂和严格；二是实行导师集体指导模式。研究生培养通常由一个培养组负责实施，培养组包括教学小组和若干研究小组。这种集体指导和综合培养方式的特点，是在实施导师个人负责制的基础上，加强集体指导力度，使学生接受不同学术背景、知识结构和学术观点的熏陶，开阔视野，促进创新思维的迸发。

（3）德国高校内部质量保障体系

德国高校内部质量保障体系的建设主要动力来自德国大学评估认证委员会对大学开展的体系认证。德国实行教育地方分权制度，各州政府对教育负主要责任。为了保证德国各高校大学质量的可比性，德国于1998年成立全国性大学评估认证委员会。该委员会于2009年决定开展体系认证，开展体系认证的对象即为各高校内部质量保障体系。一旦高校通过该委员会的体系认证，所有通过该校质量保障体系审核的专业都会得到为期6年的认证。这一认证机制也成为促进德国高校内部质量体系建设的重要推手。

德国杜伊斯堡-埃森大学（University of Duisburg-Essen，UDE）作为联合国教科文组织发起的“高等教育内部质量保障的优秀原则和创新实践”入选高校之一，具有一定的代表性。UDE于2004年成立高等教育发展与质量提升中心，负责教育架构的概念开发、教学能力建设、基于评估/调查的质量管理等。该校内部质量体系建设强调内部质量体系建设对学校战略决策的作用。学校建章立制，确定了学校内部质量体系建设六大原则。即：教学与科研的整合；对跨学科保持开放心态，注重提升学生的跨学科意识；提高学生指导质量；能力导向的教学目标和考评模式；多元化意识及教育平等；质量导向等教学质量提升等六大原则。该校的内部质量体系主要包括3个核心机制：一是周期性的目标与绩效协议管理；二是全面而集中的数据（包括学生评教、课程评估、学习记录、学生学习经历、毕业生调查等）；三是对人才培养核心环节持续性与针对性相结合的咨询、协调与支持。学校还通过行业专家参与课程设计与修订、员工发展、学校战略规划、数据管理等措施促进学校教学、就业及管理质量的提升。[27]

此外，德国在研究生教育质量保障体系建设方面也具有自身特色。一是实施差别化培养过程管理，实行弹性学制。德国的博士没有规定具体的培养年限，这种有弹性的培养管理模式，可以在一定程度上包容研究生在专业特点、学习科研能力及经济条件等因素上的差异，切实保障培养质量。二是严格学位论文质量管理。德国高校实行论文评审的“三重审核”，即论文评审人、考试委员会、评审委员会三方有任何一方对论文存在异议，都需要召集会议进行投票决策；同时采取信息公开制度，论文评审人的意见与论文一起公示，有利于发挥全体师生的监督作用。

3.欧洲高等教育质量保障体系特点

欧洲高等教育质量保障体系具有以下特点：

第一，高等教育质量保障体系实施主体呈现多样性。实施者不仅包括政府和高校，还包括拨款机构、评估机构、行业协会、其他法定认证机构及新闻媒体排行榜等，多元化的主体共同构成了内外部保障相结合的严密的高等教育质量保障体系。各国都有一个核心的全国性机构来从事高等教育质量保障活动。这些机构主持全国高等教育质量保障活动，搭建国家高等教育内外部质量保障体系的框架，为自己国家积极实现欧洲高等教育区建设目标而持续付出努力。

第二，高等教育质量保障体系运作流程具备有效反馈性。高等教育质量保障机构在法律上具有合法性、独立性和自主性，其地位受到官方认可，因此可以保证质量保障机构本身的判断和评估不受外来各方的干扰。学校根据外部信息调整学校内部资源配置，接受外部质量保障机构的改进意见，在最大程度上提升高等教育质量，而不是简单地将质量保障停留在评估形式上。

第三，高等教育质量保障体系透明性强，注重国内外质量保障机构的合作与交流。各国质量保障机构都重视信息的公开化，都拥有自己的网站和公开出版物等，不仅提供本机构的信息和工作情况介绍，不少机构还积极采用数据库技术，使测量更为科学。