房屋拆迁的性质
城市房屋拆迁的法律性质是什么？历来存在不同观点，主要有：第一，拆迁是平等主体之间就财产权益的发生、变更、消灭而产生的民事法律行为，因拆迁而引发的纠纷由民事法律规范进行调整；第二，拆迁是国家基于公共利益的目的而进行的一系列具体行政的行为，拆迁人是行使行政职权或经法规授权的行政主体，拆迁在本质上属于行政权力，应适用行政法调整与拆迁有关的法律关系；第三，将与房屋拆迁有关的一系列行为实行“两分法”，即在拆迁补偿安置完成前，取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人，以自己的名义进行的拆迁行为，实质上是实施法律规定赋予的职权行为，建设单位或个人独立承担由此产生的法律责任，在拆迁行为中成为授权性行政主体；拆迁任务完成后，建设单位或个人就成为完全的民事主体，负责进行以经营为目的的开发建设[1]。
1991年1月国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的适用本条例。第三条规定，本条例所指拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本条例所称被拆迁人是指拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及附属物的使用人。2001年11月国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。第三条规定，城市房屋拆迁必须符合城市规划有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物改善。第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
我国《宪法》第十条第三款规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予相应补偿。第十三条第一款规定，公民的合法私有财产不受侵犯。第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》的这两条规定确定了我国的征收、征用及补偿制度，强化了对私有财产的保护力度，能够有效防止公权力和私权力任意侵害个人财产权利，在建立民主法治国家进程中意义重大。
根据《宪法》，我国《物权法》第四十条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费，安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费，安置被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征地农民的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
《物权法》第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
征收是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或者集体所有财产的所有权或者其他权利的行为。而征用是指国家为了公共利益的需要依法强制取得原属于私人或集体所有财产的使用权的行为。征收与征用的区别是：
第一，法律后果不同。征收是个人或者集体财产所有权的改变；而征用是对个人财产或单位财产使用权的改变，并且征用是在紧急情况下的强制使用。
第二，补偿规定不同，征收情况下，不存在返还个人财产或集体财产的问题，征收是在所有权发生转移的情况下，依照法定标准对被征收人进行补偿；而征用情况下，因为所有权没有发生转移，如果标的物没有损坏灭失，则返还原物即可，不需要进行补偿。
第三，征收和征用的对象不同。征收的对象是包括集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，不包括动产；而征用的对象则是个人、单位的动产或不动产。(https://www.daowen.com)
第四，运用条件不尽相同。因为公共利益需要是征收和征用的前提条件，但征用一般是在临时性、突发性的紧急状态时适用，比如抢险救灾等；而征收只是为了公共利益需要，依法定程序进行即可适用。
从《物权法》规定来看，征收是以公共利益的需要为要件。所谓公共利益，即出于整体利益考虑，例如国防、外交、基础公共建设、市政建设等。严格禁止以公共利益作招牌为商业目的而进行征收[2]。而在《物权法》实施之前的拆迁制度，并未规定如此必要条件。
1991年1月国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下称91年条例）与2001年11月国务院颁布的《城市的房屋拆迁管理条例》（以下称01年条例）所限定的拆迁，既可以因为公共利益需要，也可以出于商业目的。从91年条例和01年条例来看，拆迁人是取得拆迁许可证的单位或者个人，这就意味着拆迁并不等同于国家征收。拆迁的目的，是因城市建设需要的拆迁房屋及其附属物，或者是有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹，拆迁的合法性表现在拆迁符合城市规划并取得拆迁许可证。拆迁必须对被拆迁人进行补偿和安置。由此看来，拆迁是所有权消灭的原因之一，其最终以所有权人丧失所有权为代价，是拆迁人剥夺被拆迁人所有权的行为，法律必须对此提供矫正或救济途径，通过事先强制性限定“给与补偿”为救济方法。
非法拆除可能毁坏他人财物，轻者是侵权行为，重者可能构成犯罪。这里所说的依法拆除这一特征含有两层意思：第一层，拆迁人主体资格合法。第二层，拆迁行为要合法。无论是自己拆迁还是委托拆迁，都必经依法进行，要符合《城市房屋拆迁条例》的各项规定，禁止使用非法手段实施拆迁活动[3]。换言之，拆迁是侵害被拆迁人房屋或其他附属物所有权的行为，在依法经有关部门的许可情况下，对被拆迁人进行补偿和安置后，其行为具有合法性。因此，拆迁人不再承担侵权责任，或不受刑事责任追究。
案例：某建设开发公司于1997年6月对北京市东城区某街某院进行商业拆迁，在拆除该院13号刘某居住二间平房（建筑面积15.6平方米）时，由于双方对安置标准存在争议，未能达成拆迁补偿安置协议。某建设开发公司拆迁许可期限为1996年5月至1998年4月，在拆迁期限内，双方均未申请政府相关部门裁决。1997年12月，某建设开发公司对刘某二间平房拆除，1999年1月，某建设开发公司开发建设的某大厦竣工落成。2000年1月，刘某起诉至法院，要求按照拆迁标准，赔偿其被拆除二间平房的损失36.7万元，并且要求给予其安置房屋二居室一套及一居室一套。法院审理中，某建设开发公司与刘某就安置房屋达成一致意见，即由某建设开发公司为刘某提供二居室一套、一居室一套作为安置用房。但对拆迁补偿款，某建设开发公司主张应按照被拆除房屋市场评估值25万元给予赔偿，刘某则坚持要求按拆迁政策计算出的36.7万元予以赔偿。法院经调解无效，遂判决某建设开发公司按拆迁政策计算出的36.7万元对刘某予以赔偿。
按照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、处偿、安置等条件问题的批复》[4]第一条和第二条规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管部门行政机关依职权作出的有关房屋拆迁补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
城市房屋拆迁管理是一个系统工程，由国家和地方政府根据其职权实施管理。国家一级的城市房屋拆迁主管部门是国务院建设行政管理部门，管理职责是负责全国城市房屋拆迁工作的监督管理。各地县级以上地方人民政府负责对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府的监督管理，除按照行政权由工商行政主管部门、公安行政主管部门、规划行政主管部门，环境行政主管部门等根据职能分工实施监督管理外，建设行政主管部门有对拆迁纠纷依法进行裁决的职能，对建设行政主管部门依法所作的裁决不服，拆迁当事人可以在裁定书送达之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。但对于建设行政主管部门的具体行政行为，主要是对行政主管部门的处罚不服的，只能向作出处罚的行政主管部门的上级申请行政复议。
前述案例，拆迁人某建设开发公司与被拆迁人刘某因为拆迁人拆除其房屋的行为发生纠纷，属于双方因房屋补偿、安置等问题发生争议，应向建设行政管理部门申请裁决。但是建设行政主管部门受理拆迁人和被拆迁人拆迁补偿、安置争议是有一定条件和一定期限的，比如房屋已经灭失的即不予受理[5]，超出建设行政主管部门受理范围的，或拆迁遗留问题，如果符合《民事诉讼法》的规定，应作为民事案件审理。而从民事权利义务关系审视，某建设开发公司与刘某未达成协议的情况下即将刘某的房屋拆除，显然是侵权行为，其应承担损害赔偿的后果。补偿和安置是拆迁的前提条件，而不是拆迁的后果，因为补偿和安置在先，在被拆迁人同意下，才将拆迁法律关系的标的物交由拆迁人拆除。从此角度审视，达成补偿安置协议的，是被拆迁人让渡财产权给拆迁人，未达成补偿安置协议的，如果拆迁人对被拆迁人不动产等进行拆除，则构成对被拆迁人财产所有权的侵害。由于刘某的损失是拆迁利益的损失，该项损失既包括房屋价值本身的损失，也包括土地区位补偿的其他损失，所以法院判决支持了刘某的请求。