房地二元化租赁法律形式冲突中法律价值的判断
案例：
1996年4月22日崇文某公司（甲方）与某建筑公司（乙方）签订《协议书》，双方在协议书中约定，甲方同意将坐落于丰台区分钟寺乡新建仓库1676平方米平房五间70平方米，二层楼基及院落4914平方米租给乙方使用；租赁期限为50年，即从1996年5月至2046年4月止；乙方同意一次性付清全部租金，即人民币柒佰伍拾万元整；甲方责任：1.七日内腾空院内全部商品、物品，撤离人员交乙方使用，2.提供二层小楼规划，建设等有关手续及文件材料，3.协助乙方办理新建地上建筑物有关手续，4.保证租期内乙方对仓库的使用权；乙方责任：支付全部租金，承担租期内应由乙方交纳的全部税费，租赁期满，地上建筑物归甲方所有。某筑公司与崇文某公司签订《协议书》后，已支付了全部租金。崇文某公司在交付案涉房屋及院落后，已协助某建筑公司以崇文某公司的名义办理了新建地上物的开工手续。某建筑公司出示的编号为97-规建字-2072的《建设工程规划许可证》记载的建设项目名称为业务用房及单宿，建设规模2270.6平方米。某建筑公司出示的编号（98）丰规建临字096号的《建筑施工许可证》记载的工程项目（用途）锅炉房，建筑面积135.35平方米。2018年9月28日，北京某集团有限公司东城分公司（崇文某公司之权利义务继受者）向一审法院起诉请求：1.确认1996年4月22日的《协议书》无效；2.本案诉讼费由某建筑公司承担。
审理结果：
一审法院于2018年12月判决：原崇文某公司与某建筑公司于1996年4月22日签订的《协议书》无效。宣判后，某建筑公司不服，向二审法院提出上诉。二审法院于2019年6月判决：撤销一审判决；驳回北京某集团有限公司东城分公司的诉讼请求。
解析：
土地使用权和建筑物所有权在民法中都属于不动产物权[38]，这说明土地和建筑物均为各自独立的物。土地是建筑物的载体，建筑物作为不动产不能与土地相分离，即土地使用权和建筑物所有权结合为基本表现形式，以分离为特殊表现形式。就一项具体的不动产而言，土地使用权和建筑物所有权结合表现为，土地使用权人应该就是其地上建筑物所有权人，即权利主体相一致；土地使用权与建筑物均不能单独转移，必须同时转移；土地使用权与建筑物必须共同抵押或共同出租[39]。
根据我国《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是，下列建设用地经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。第五十五条第一款规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。由此可看出，除法律规定可以采用划拨土地提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用[40]。而对于原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用[41]。
本案中，崇文某公司与某建筑公司签订《协议书》所涉土地（以下简称案涉土地），由国家划拨给崇文某公司使用。崇文某公司依规划建设了仓库1676平方米平房五间70平方米，四层小楼和锅炉房虽然由某建筑公司兴建，但系以崇文某公司名义办理了规划，前述建筑物均属于崇文某公司所有。
案涉土地系崇文某公司依法取得的国有划拨土地使用权，如果该公司（包括承继该公司权利义务的民事主体）未将土地使用权租赁给他人，该公司即可维持国有划拨土地使用权。崇文区某公司与某建筑公司签订《协议书》所涉租赁关系可以区分为三种，一是国有划拨土地使用权租赁，二是国有划拨土地使用权及地上建筑物租赁，三是以划拨方式取得土地使用权的建筑物租赁。国有划拨土地使用权租赁、国有划拨土地使用权及地上建筑物租赁可归为一类，以划拨方式取得土地使用权的建筑物租赁另为一类。前述二类租赁应当分别适用法律。
不动产系各国立法所确认的与动产相对应的一类财产或财产权利，不动产指土地或者土地及定着物[42]，土地与地上建筑物一样均为财产。根据《土地管理法》规定，国有土地所有权人为国家，国有土地使用权可以依法确定给单位或者个人使用。这就是说，国有土地作为财产，其所有权归属于国家，国有土地使用者，不能取得国有土地所有权，只能取得国有土地使用权。崇文某公司与某建筑公司签订《协议书》约定的权利义务，就土地而言，实为土地使用权租赁。因此国有划拨土地使用权、国有划拨土地使用权及地上物租赁其性质是国有划拨土地使用权租赁。如果土地上建有建筑物，地上建筑物必须与土地使用权共同租赁。
1990年5月19日发布施行的我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让条例》）第四十五条规定，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人的国有划拨土地使用权和地上建筑可以出租。
之所以要经过“市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”是因为我国土地有偿使用制度使然。1992年3月8日，国家土地局发布施行的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，支付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。2006年12月31日，财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定，国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，其中即有以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款。因此，崇文某公司出租国有划拨土地使用权必须经过政府相关部门批准，否则将导致国家土地出让金流失，使国家利益受到损害，其租赁合同应为无效。
根据崇文某公司与某建筑公司所签《协议书》，其亦符合以划拨方式取得土地使用权的建筑物租赁之特征。根据1994年施行的我国《城市房地产管理法》第五十五条规定，以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。2006年12月17日《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一部分，国有土地使用权出让收入，其中也包含出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益，并且，土地出让收入由财产部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。因此，以划拨方式取得土地使用权的建筑物租赁无须经政府相关部门批准，出租人应当将租金中包含的土地收益上缴国家，租赁合同为有效合同。
以国有划拨土地使用权出租，未经政府相关主管部门批准，租赁合同为无效，和以划拨方式取得土地使用权的建筑物出租为有效合同，二者看似冲突，实则价值取向一致。首先，二者系不同的民事行为，从案件审理角度讲，为不同要件事实。其次，不同要件事实应适用不同法律规范。不同法律规范体现的价值判断不存在冲突，均为保护国家的土地收益。由于土地出让金和租金中的土地收益在收缴的方式和途径上具有质的区别，为了在方式上正当和途径上通畅，在合同效力上应当作出无效或有效的判断。再次，前述不同法律规范体现的价值判断具有同一性。那么，单纯出租国有划拨土地可作无效判断；一旦划拨土地上附着房屋，从房屋租赁角度，即使房屋所占有的土地为划拨土地，也应对合同作有效判断。如此说，均符合我国《民法通则》（本案所适用的法律）第五十八条第四项，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的民事行为无效之规定。从《民法通则》第五十八条第四项所体现的价值来判断，崇文某公司与某建筑公司所签《协议书》为有效合同，《民法通则》系对民法问题作出的一般性规定，《出让条例》对于相同问题所作规定，系从行政管理法角度所作的规定，相对于《民法通则》五十八条第四项，其并非特别法。根据事实要件竞合的基础，二者系从不同角度对国家利益进行的保护，因此在逻辑关系上，应当适用《民法通则》的规定。也即，当崇文某公司与某建筑公司所签《协议书》不存在其他影响合同效力条件时，如果不损害国家利益，即应作有效判断。
即使认为《出让条例》和《城市房地产管理法》为部门法，《出让条例》系认为土地使用者对国有划拨土地使用权出租，须经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，租赁合同为有效合同，《出让条例》关于相关政府行政部门批准的规定，与《民法通则》也不构成普通法与特别法关系。因为，只是同类性质的法律规定之间才发生普通法与特别法的关系，才发生特别法优先使用的问题[43]。但《出让条例》与《城市房地产管理法》中关于民法规定的部分与《民法通则》一般性规定，其关系为民法之间的关系。因此，在评价合同效力上，《出让条例》与《城市房地产管理法》亦应统领于《民法通则》，在《民法通则》中寻求评价结论。
本案中，崇文某公司与某建筑公司签订《协议书》时间为1994年4月22日，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条后半段规定，合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定。合同法实施前的城市房地产管理法第五十五条后半段规定，租用房屋从事生产、经营活动的，由租赁双方议定租金和其他租赁条款。当时法律规定对经营性房屋租赁管理较为宽松。本案系按该司法解释，适用当时的法律规定作出合同有效的判断。
【注释】
[1]史尚宪，《债法各论》，中国政法大学出版社2000年版，第180—190页。
[2]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第206—207页。
[3]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第217页。
[4]李建伟，《李建伟讲民法》，人民日报出版社2017年版，第164页。
[5]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第214—215页。
[6]《民法总则》第一百三十六条规定，民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外，行为人非依法律规定或者未经对方同意，不得擅自变更或者解除民事法律行为。
[7]《民法总则》第一百四十四条规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。
[8]《民法通则》第五十五条规定，民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违背法律或者社会公共利益。
[9]王立明、崔健远，《合同法新论·总则》，中国政法大学出版社2000年修订版，第246页。
[10]《合同法》第五十一条规定无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后，取得处分权的，该合同有效。
[11]柴建国，《民商事审判疑难问题辨析》，人民法院出版社2002年版，第83页。
[12]杜万华，《最高人民法院〈物权法〉司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第366页。
[13]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第247—220页。(https://www.daowen.com)
[14]《合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。
[15]《民法总则》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事行为无效。
[16]《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条规定，出租人知道或者应当知道承租人转租，但在六个月内未提出异议，其以承租人未经同意为由请求解除合同或者认定转租合同无效的，人民法院不予支持。
[17]魏振瀛，《民法》（第4版），北京大学出版社、高等教育出版社2010年版，第261页。
[18]杜万华，《最高人民法院〈物权法〉司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第480—481页。
[19]该解释第二十四条规定，具有下列情形之一，承租人主张优先购买房屋的，人民法院不予支持：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在15日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋，并已经办理登记手续的。
[20]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第220—221页。
[21]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第226页。
[22]《合同法》第七十三条规定，因债务人怠于行使其到期债权对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代为行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外。代位权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使代位权的必要费用由债务人承担。
[23]刘武元，《房地产交易法律问题研究》，法律出版社2002年版，第356—357页。
[24]吕伯涛，《适用合同法重大疑难问题研究》，人民法院出版社2001年版，第266—277页。
[25]杨登峰，《法律冲突与适用规则》，法律出版社2017年版，第249页。
[26]杨登峰，《法律冲突与适用规则》，法律出版社2017年版，第243页。
[27]江平，《中华人民共和国合同法精解》，中国政法大学出版社1999年版，第167页。
[28]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。
[29]该条规定，房屋所有人出卖出租房屋，须提前三个月通知承租人。在同等条件下，承租人有优先购买权。
[30]该条规定，出租人出卖出租房屋，应提前三个月通知承租人，承租人在同等条件下，享有优先购买权；出租人未按照规定出卖房屋的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖合同无效。
[31]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第282—284页。
[32]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第286页。
[33]《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二十一条规定，出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他损害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。
[34]该条规定，出租人与抵押权人协议折价、变卖租赁房屋偿还债务，应当在合理期限内通知承租人。承租人请求以同等条件优先购买房屋的，人民法院应予支持。
[35]该条规定，出租人委托拍卖人拍卖租赁房屋，应当在拍卖5日前通知承租人。承租人未参加拍卖的，人民法院应当认定承租人放弃优先购买权。
[36]《物权法》第一百零六条第一款规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，受让人取得该不动产或动产所有权；（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
[37]最高人民法院民事审判第一庭，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第292页。
[38]关涛，《我国不动产法律问题专论》，人民法院出版社2004年版，第144页。
[39]关涛，《我国不动产法律问题专论》，人民法院出版社2004年版，第145页。
[40]2001年4月30日国发〔2001〕15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二部分。
[41]1999年7月27日国土资发〔1999〕222号《国土资源部规范国有土地租赁若干意见》第一部分。
[42]刘武元，《房地产交易法律问题研究》，法律出版社2002年版，第1页。
[43]梁慧星，《裁判的方法》，法律出版社2008年版，第42页。