旅游发展规划编制的依据
旅游发展规划编制的依据是指编制旅游行政规划时的根据、标准及依托。根据《旅游法》的规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当组织编制旅游发展规划。由此可知，组织编制旅游发展规划是政府的重要职权与职责。根据法治政府建设的原则和要求，政府行使职权必须依法进行。鉴于旅游发展规划涉及的领域、要素众多，政府在组织编制旅游发展规划时需要遵循的法律规范相应地也较为广泛。具体来说，政府组织编制旅游发展规划需要遵循的法律规范包括下述内容。
(一)宪法
《宪法》是国家的根本大法，是政府行使职权必须遵循的最高法律规范。《宪法》明确规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。根据《宪法》的上述规定，政府在组织编制旅游发展规划时，必须使其规划能够体现对自然资源的合理利用，能够体现对珍贵动物和植物的保护，能够体现对名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产的保护。
《宪法》明确规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。根据《宪法》的上述规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府不适当的旅游发展规划；地方各级人民政府编制旅游发展规划的行为应向本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，接受其监督；地方各级人民政府编制的旅游发展规划效力低于国务院组织编制的旅游发展规划，其组织编制规划的行为必须服从国务院的领导。
(二)旅游法
《旅游法》是旅游领域的综合法，相当于旅游领域的小宪法，对政府组织编制旅游发展规划提出了多项具体而明确的要求，是政府组织编制旅游发展规划应遵循的主要法律规范。《旅游法》的相关规定主要有：国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划；旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容；根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求；旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接；各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要；对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查；各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布。
(三)涉及旅游发展的其他法律
旅游是一个涉及面广、带动性强的综合性产业，与旅游相关的行业达110多个，而旅游发展规划是对诸多旅游发展要素所作出的总体安排。鉴于旅游发展的许多要素，如山川、河流、森林、湿地、文物、地质遗迹、交通、土地、海洋等属于相关法律调整，要将上述要素纳入旅游业并对其旅游利用作出规划、安排，就不能不遵循相关法律。具体来说，相关法律有《土地管理法》《城乡规划法》《文物保护法》《水法》《海洋环境保护法》《公路法》《海岛保护法》等。政府在组织编制旅游发展规划时如果不遵循或违反上述法律，其后果一是政府要根据依法行政、法治政府的要求承担相应法律责任，二是政府组织编制的旅游发展规划由于不符合或者违反相关法律规定而难以得到相关部门的支持、配合，从而使旅游发展规划难以得到全面实施，甚至无法实施。
(四)涉及旅游的行政法规
行政法规是国务院发布的规范性文件，在效力上仅次于法律。就旅游发展规划来说，涉及的行政法规主要有《风景名胜区条例》《中华人民共和国自然保护区条例》《机关团体建设楼堂馆所管理条例》《长城保护条例》《中华人民共和国道路运输条例》《无障碍环境建设条例》《规划环境影响评价条例》《太湖流域管理条例》等。上述行政法规是政府编制旅游发展规划时必须遵守的法律规范。违反上述行政法规的法律后果同上。
(五)涉及旅游的地方性法规
地方性法规是省级人民代表大会及其常务委员会、有地方立法权的地方人大及其常务委员会制定的涉及本行政区域的法律规范。《旅游法》虽然对旅游业的发展、规范、促进作出了综合性规定，但作为国家层面的法律，考虑到中国地域广大、幅员辽阔、各地风土多样的特点，许多规定依然是粗线条的，其目的就是给地方立法机关留出空间。具体来说，除各地的旅游条例外，涉及旅游的地方法规还有《大连金石滩国家旅游度假区管理条例》《广西壮族自治区钟乳石资源保护条例》《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》《南京市夫子庙秦淮风光带条例》等。由上述地方法规的名称可知，地方立法机关结合本地旅游资源的特点及保护、管理的特殊性要求，根据国家上位法的精神与要求，对当地旅游资源的规划、管理、利用、保护作出了具有浓郁地方特色的规定，是地方政府组织编制旅游发展规划时必须遵循的法律规范依据。
(六)涉及旅游的国务院部门规章
国务院部门规章是国务院组成部门、直属机构、法律授权的事业机构等国家机关，为管理特定领域行政事务，根据《宪法》《中华人民共和国国务院组织法》相关法律的授权制定的法律规范性文件。涉及旅游的主要有《森林公园管理办法》《水利风景区管理办法》《旅游发展规划管理办法》《全国旅游标准化工作管理办法》《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》等。上述部门规章是对旅游及旅游规划作出的专门规定，是政府组织编制旅游规划须遵循的法律规范性文件。
(七)旅游规划的国家标准、规范及行业标准
旅游规划的国家标准或规范是政府在编制旅游规划时需遵循的技术性规范，主要包括《旅游规划通则》(GB/T18971—2003)、《旅游发展规划评估导则》(LB/T041—2015)、《风景名胜区规划规范》(GB50298—1999)、《森林公园总体设计规范》(LY/T5132—95)、《自然保护区管护基础设施建设技术规范》(HJ/T129—2003)等。上述标准、规范更具可操作性、可实施性，因而是旅游规划编制更为直接的依据。
(八)关于旅游发展规划的规范性文件
2009年11月，国务院出台《国务院关于加快发展旅游业的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》明确提出要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，为此出台了多项支持旅游业发展的措施，其中有多处涉及旅游发展规划的支持与保障，例如土地利用、基础设施等。同时，许多地方政府，如杭州、贵州、宁波、上海等地，为促进当地旅游业发展，也纷纷出台促进旅游业发展的意见或办法，在水域、滩涂、废弃荒地用作旅游方面给予了许多具体的支持。上述文件所体现的精神、要求，政府在编制旅游发展规划时必须予以遵循，不得违背。
(九)当地国民经济与社会发展计划
国民经济与社会发展计划是各级政府对当地经济、社会活动、科技教育、文化事业所做的总体安排和部署，是指导经济和与社会发展的纲领性文件。根据时间的长短，有长期计划(10～20年)、中期计划(5年)及年度计划三种。其中，年度计划经同级人民代表大会通过后，具有相应的法律效力，是本级机关、团体、企事业单位必须遵循的依据。政府在编制旅游发展规划时，必须遵循当地的国民经济与社会发展规划，否则，将难以与其他专项规划如城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等相协调、衔接，从而无法保证旅游发展规划实施所必需的土地、交通、电信、环卫等基础设施、公共服务的支持，进而难以落地。
(十)已通过审批的相关法定规划
已通过审批的相关法定规划因其性质而具有相应的法律效力，是下级政府组织编制旅游发展规划应当遵循的依据。具体来说，主要有上级政府组织编制的旅游发展规划；当地政府或相关部门组织编制的城乡规划、土地利用年度规划、环境保护规划等。实践中，许多旅游发展规划难以实施的主要原因是在编制旅游发展规划时没有认真研究、遵循上述法定规划，从而难以获得相关部门在土地、用水、电信、环卫、交通等方面的支持。
综上所述，政府组织编制旅游发展规划需要遵循的依据很多，需要政府、旅游规划机构、评审人员认真学习、贯彻，吃透相关依据。只有如此，才能够使本级政府组织编制的旅游发展规划顺利通过审批，顺利实施。