旅游纠纷的调解
调解是指在第三方的主持、协调下，通过第三方的劝说、引导，旅游纠纷的各方当事人在互谅互让的基础上达成协议，使纠纷得以解决的活动。
调解与协商都是通过当事人达成协议而使纠纷得以解决的活动，但是协商是在没有第三方参与的情况下由当事人自行达成的，而调解是第三方促成争议双方达成一致的。
《旅游法》第九十二条规定：“旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过下列途径解决：(一)双方协商；(二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解。(三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；(四)向人民法院提起诉讼。”就是说，旅游纠纷的调解并非只能由一家组织进行，消费者协会、旅游投诉受理机构、旅游行业协会等行业组织都可以成为调解人。从实践来看，旅游投诉受理机构调解是旅游纠纷调解中最普遍、最有效的一种调解形式。从国家层面来看，《旅游投诉处理办法》(以下简称《办法》)就旅游投诉受理机构对旅游纠纷的调解进行了全面的规范。
(一)旅游投诉的概念
旅游投诉是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构(以下统称“旅游投诉处理机构”)，对双方发生的民事争议进行处理的行为。其中，旅游经营者是指以自己的名义经营旅游业务，向公众提供旅游服务的人，包括旅行社、景区、网络旅游经营者以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等经营服务的单位或者个人。
(二)旅游投诉的条件
《办法》规定，旅游投诉的条件包括：投诉人与投诉事项有直接利害关系；有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。
所谓直接利害关系，一般包括旅游者与被投诉的旅游经营者之间签订有服务合同，旅游经营者不履行合同；或者没有提供质价相符的旅游服务；旅游经营者故意或过失造成旅游者行李物品破损、丢失的；旅游经营者故意或过失造成旅游者人身伤害的；旅游经营者欺诈旅游者，损害旅游者利益的；旅游经营者的雇员索要小费等情形。
(三)旅游投诉的范围
根据《办法》，投诉人可以就下列事项向旅游投诉处理机构投诉：
①认为旅游经营者违反合同约定的；
②因旅游经营者的责任致使投诉人人身、财产受到损害的；
③因不可抗力、意外事故致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，投诉人与被投诉人发生争议的；
④其他损害旅游者合法权益的。
下列情形不予受理：
①人民法院、仲裁机构、其他行政管理部门或者社会调解机构已经受理或者处理的；
②旅游投诉处理机构已经作出处理，且没有新情况、新理由的；
③不属于旅游投诉处理机构职责范围或者管辖范围的；
④超过旅游合同结束之日90天的；
⑤不符合本办法第十条规定的旅游投诉条件的；
⑥本办法规定情形之外的其他经济纠纷。
属于前款第③项规定的情形的，旅游投诉处理机构应当及时告知投诉人向有管辖权的旅游投诉处理机构或者有关行政管理部门投诉。
(四)旅游投诉的受理机构
旅游投诉受理机构是指对旅游者提出的投诉依法进行受理的机构。对于旅游投诉受理机构，《旅游法》没有像其他法律、法规那样明确哪个部门、机构为旅游投诉受理机构，而是要求县级以上人民政府指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。不同的地方可以作出具体的规定。
(五)旅游投诉的管辖
旅游投诉的管辖是指各级旅游投诉处理机关和同级旅游投诉处理机关之间处理旅游投诉案件的分工与权限。确定旅游投诉的管辖，主要从以下几个方面考虑：
1．效率原则
旅游投诉管辖的确定，应当便于旅游投诉处理机关及时发现、迅速处置侵害旅游者权益的违法行为。为此，《办法》规定，旅游投诉由旅游合同签订地或者被投诉人所在地县级以上地方旅游投诉处理机构管辖。需要立即制止、纠正被投诉人的损害行为的，应当由损害行为发生地旅游投诉处理机构管辖。
2．原则性与灵活性结合
确定旅游投诉的管辖，既要明确处理的主体，也要考虑实践中管辖上的灵活性，以便适应各种情形。为此，《办法》规定，上级旅游投诉处理机构有权处理下级旅游投诉处理机构管辖的投诉案件。发生管辖争议的，旅游投诉处理机构可以协商确定，或者报请共同的上级旅游投诉处理机构指定管辖。
(六)调解旅游纠纷的规范
旅游投诉受理机构在调解过程中，应特别注意以下几个问题：
1．严格遵守自愿原则
在调解过程中旅游投诉处理机构应充分遵守当事人的意愿。是否调解，是否达成调解协议，以及怎样达成调解协议，应由当事人自己决定。调解协议达成后，应由当事人自动履行。旅游投诉处理机构可以督促当事人履行，但不能强迫、逼迫、威胁。在实践中，旅游投诉处理机构为了息事宁人，追求调解成功率，特别容易利用职权迫使旅游经营者妥协。对于旅游投诉处理机构利用职权迫使旅游经营者非自愿接受某种方案的，属于滥用职权，侵犯旅游经营者自主经营权的违法行政行为，旅游经营者有权就此向旅游投诉处理机构的上级提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。也就是说，旅游投诉处理机构可以在调解过程中提出解决纠纷的方案，供双方当事人参考，但不得代当事人作出决定或以仲裁者的身份作出裁决。
2．旅游投诉受理机构不得拒绝调解
无论是旅游行政管理部门，还是旅游执法大队，均不得拒绝对旅游纠纷进行调解。同时，由于《消费者权益保护法》规定消费者协会有调解消费者纠纷的职责，因此，对属于其受理范围的旅游纠纷，在旅游消费者提出投诉时，消费者协会不得拒绝调解或者将旅游纠纷的调解推给旅游投诉处理机构。《办法》规定，旅游投诉处理机构有调解旅游纠纷的职责。为此，旅游投诉处理机构也不得拒绝调解或者将旅游纠纷的调解推给消费者协会。对于其他行业组织，如旅游行业协会，相关法律并未明确其有调解旅游纠纷的职责。据此，对于旅游纠纷，相关行业组织根据自身情况，对是否调解有权作出决定。在调解过程中，消费者协会、旅游投诉处理机构应当通过宣传、讲解法律、政策，明确利害，积极主动地促成当事人达成协议，并鼓励当事人自觉履行。
3．认真履行监督职责
在调解旅游纠纷过程中，无论是旅游投诉处理机构，还是消费者协会，均有监督旅游经营者经营行为，保护旅游者合法权益的职责。在调解过程中发现旅游经营者有违法犯罪行为时，应及时报告国家有关部门，或将违法犯罪线索移交国家有关机关处理。同时，对于某些不法行为或侵害旅游者权益的其他问题，消费者协会、旅游投诉处理机构还可以通过新闻媒介予以曝光，震慑其他违法经营者，维护广大旅游者的权益。
4．不得妨碍当事人行使诉讼权
调解不是解决旅游纠纷的必经程序，也不是解决旅游纠纷最公正的程序。当事人不愿意调解或者调解不能达成协议或者达成协议后一方反悔的，都可以通过诉讼解决争议。旅游投诉处理机构或者消费者协会不得妨碍当事人起诉。
(七)旅游投诉的处理程序
旅游投诉的处理程序是指旅游投诉处理机关解决旅游投诉时遵守的步骤、时限、顺序与方法等的总和。根据《办法》的规定，旅游投诉的处理程序主要有以下内容。
1．立案
立案是指旅游投诉处理机关在受理旅游投诉后，认为投诉的情形属于自己的管辖范围，符合法定的受理条件的予以受理，并决定开展后续的调解、处理。立案是旅游投诉处理的关键。没有立案，后续的调查、处理将无法展开。对于立案，《办法》规定，旅游投诉处理机构处理旅游投诉，应当立案办理，填写《旅游投诉立案表》，并附有关投诉材料，在受理投诉之日起5个工作日内，将《旅游投诉受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人。
对于事实清楚、应当即时制止或者纠正被投诉人损害行为的，可以不填写《旅游投诉立案表》和向被投诉人送达《旅游投诉受理通知书》，但应当对处理情况进行记录存档。
2．被投诉人答辩
被投诉人答辩是指被投诉的旅游经营者在接到《旅游投诉受理通知书》后，向旅游投诉处理机关，就旅游者投诉的内容予以辩解、反驳或认可的行为。一般来说，答辩应以书面形式提交。《办法》规定，被投诉人应当在接到通知之日起10日内作出书面答复，提出答辩的事实、理由和证据。投诉人和被投诉人应当对自己的投诉或者答辩提供证据。
3．审查
审查是指旅游投诉处理机关对于旅游投诉当事人的投诉及答辩进行调查，以确定投诉内容是否存在、投诉事项是否涉及违法等。《办法》规定，旅游投诉处理机构应当对双方当事人提出的事实、理由及证据进行审查。旅游投诉处理机构认为有必要收集新的证据，可以根据有关法律、法规的规定，自行收集或者召集有关当事人进行调查。需要委托其他旅游投诉处理机构协助调查、取证的，应当出具《旅游投诉调查取证委托书》，受委托的旅游投诉处理机构应当予以协助。对专门性事项需要鉴定或者检测的，可以由当事人双方约定的鉴定或者检测部门鉴定。没有约定的，当事人一方可以自行向法定鉴定或者检测机构申请鉴定或者检测。鉴定、检测费用按双方约定承担。没有约定的，由鉴定、检测申请方先行承担；达成调解协议后，按调解协议承担。鉴定、检测的时间不计入投诉处理时间。
4．调解
对于调解，当事人可以接受，也可以拒绝，寻求其他途径解决纠纷。《办法》规定，旅游投诉处理机构处理旅游投诉，除本办法另有规定外，实行调解制度。旅游投诉处理机构应当在查明事实的基础上，遵循自愿、合法的原则进行调解，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。在投诉处理过程中，投诉人与被投诉人自行和解的，应当将和解结果告知旅游投诉处理机构；旅游投诉处理机构在核实后应当予以记录并由双方当事人、投诉处理人员签名或者盖章。
旅游投诉处理机构受理投诉后，应当积极安排当事双方进行调解，提出调解方案，促成双方达成调解协议。
旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内，作出以下处理：
①双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章；
②调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。
调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
5．处理
在下列情形下，经旅游投诉处理机构调解，投诉人与旅行社不能达成调解协议的，旅游投诉处理机构应当作出划拨旅游服务质量保证金赔偿的决定，或向旅游行政管理部门提出划拨旅游服务质量保证金的建议：
①旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的；
②因旅行社中止履行旅游合同义务造成旅游者滞留，而实际发生了交通、食宿或返程等必要及合理费用的。