旅游突发事件应急机制
(一)旅游突发事件的含义
旅游突发事件是指突然发生的，造成或可能造成旅游者人身损害、财产损失，或严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件。
(二)旅游突发事件的类型
根据突发事件的性质，旅游突发事件可以划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等类型。
1．自然灾害
自然灾害，一般容易在旅游景区发生，尤其是依托自然资源建立的旅游景区，包括暴雨、洪水、暴雪、冰雹、冰冻、台风、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流、森林、火灾等相关灾害。例如2015年桂林叠彩山落石致游客伤亡事件、2018年2月9日台湾地区花莲地震造成多名大陆游客罹难、失联、受伤。
2．事故灾难
事故灾难一般指发生民航、铁路、水运、公路等旅游交通事故，发生失火、爆炸、电气水事故、煤气中毒等。例如2015年台湾地区的粉尘爆炸致人伤亡事件、2015年吉林旅游巴士坠桥事件。
3．公共卫生事件
公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成旅游者健康受严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大动物疫情，以及其他严重影响旅游者健康的卫生事件。例如2003年中国的“非典疫情”、2015年韩国的中东呼吸综合征疫情。
4．社会安全事件
社会安全事件是指发生的可能危及旅游者安全的恐怖袭击事件、经济安全事件、影响较大的破坏性事件，以及规模较大的群体性事件等。例如发生中国港澳台和外国游客死亡事件，在大型旅游节庆活动中由于人群过度拥挤、火灾、建筑物倒塌等造成人员伤亡的突发事件。
(三)旅游突发事件的处理原则
1．以人为本，救援第一
在处理旅游突发公共事件中以保障旅游者生命安全为根本目的，尽一切可能为旅游者提供救援、救助。
2．属地救护，就近处置
在本地区政府领导下，由本地区旅游主管部门负责相关的应急救援工作，运用一切力量，力争在最短时间内将危害和损失降到最低。
3．及时报告，信息畅通
各级旅游主管部门在接到有关事件的救援报告时，要在第一时间内向上级部门及相关单位报告，或边救援边报告，并及时处理和做好有关的善后工作。
(四)旅游突发事件的组织领导工作职责
1．国务院旅游主管部门旅游突发事件应急协调领导小组
负责协调指导涉及全国性、跨省区发生的重大旅游突发事件的相关处置工作，以及涉及国务院有关部委参加的重大旅游突发事件的处置、调查工作；有权决定本预案的启动和终止；对各类信息进行汇总分析，并上报国务院。领导小组下设办公室主要负责有关突发事件应急信息的收集、核实、传递、通报，执行和实施领导小组的决策，承办日常工作。
2．各级领导小组及其办公室
负责监督所属地区旅游经营单位落实有关旅游突发事件的预防措施；及时收集整理本地区有关危及旅游者安全的信息，适时向旅游企业和旅游者发出旅游警告或警示；本地区发生突发事件时，在本级政府领导下，积极协助相关部门为旅游者提供各种救援；及时向上级部门和有关单位报告有关救援信息；处理其他相关事项。
(五)旅游突发事件的预警发布
各级旅游主管部门应根据有关部门提供的重大突发事件的预告信息，以及本地区有关涉及旅游安全的实际情况，适时发布本地区相关旅游警告、警示，并及时将情况逐级上报。
国务院旅游主管部门根据有关部门提供的情况和地方旅游主管部门提供的资料，经报国务院批准，适时向全国发出相关的旅游警告或者禁止令。
(六)旅游突发事件的等级
根据《旅游安全管理办法》，依据旅游突发事件的性质、危害程度、可控性以及造成或者可能造成的影响，一般将旅游突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。
1．特别重大旅游突发事件
特别重大旅游突发事件是指下列情形：①造成或者可能造成人员死亡(含失踪)30人以上或者重伤100人以上；②旅游者500人以上滞留超过24小时，并对当地生产生活秩序造成严重影响；③其他在境内外产生特别重大影响，并对旅游者人身、财产安全造成特别重大威胁的事件。
2．重大旅游突发事件
重大旅游突发事件是指下列情形：①造成或者可能造成人员死亡(含失踪)10人以上、30人以下或者重伤50人以上、100人以下；②旅游者200人以上滞留超过24小时，对当地生产生活秩序造成较严重影响；③其他在境内外产生重大影响，并对旅游者人身、财产安全造成重大威胁的事件。
3．较大旅游突发事件
较大旅游突发事件是指下列情形：①造成或者可能造成人员死亡(含失踪)3人以上10人以下或者重伤10人以上、50人以下；②旅游者50人以上、200人以下滞留超过24小时，并对当地生产生活秩序造成较大影响；③其他在境内外产生较大影响，并对旅游者人身、财产安全造成较大威胁的事件。
4．一般旅游突发事件
一般旅游突发事件是指下列情形：①造成或者可能造成人员死亡(含失踪)3人以下或者重伤10人以下；②旅游者50人以下滞留超过24小时，并对当地生产生活秩序造成一定影响；③其他在境内外产生一定影响，并对旅游者人身、财产安全造成一定威胁的事件。
(七)旅游突发事件的处置要求
旅游突发事件的处置与其他突发事件的应急处置基本一致，但也有其特殊性，即旅游应急处置中要考虑多数旅游者可能不是突发事件发生地当地居民的问题。因此，县级以上人民政府应将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，使旅游应急工作成为政府应急工作的构成环节，考虑旅游应急工作的特殊性，统一协调、使用政府的应急资源，更好地服务旅游应急工作的开展。为此，县级以上人民政府应当根据《旅游法》和有关法律、法规的规定，组织有关部门针对旅游突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，建立健全具有针对性、可行性的旅游应急预案，明确旅游突发事件应急工作的组织指挥体系和旅游突发事件的预防预警机制，处置程序，应急保障措施和事后恢复等内容。需要明确的是，旅游突发事件发生后，最基本的要求是立即开展救援，并协助异地旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。
(八)旅游突发事件的处置程序
不同类型的突发事件，其性质、危害、影响各不相同，处置措施与处置程序也不尽相同。《旅游突发公共事件应急预案》针对不同类型的突发事件，确立了不同的处置程序。
1．突发自然灾害和事故灾难事件的应急救援处置程序
当自然灾害和事故灾难影响到旅游团队的人身安全时，随团导游人员在与当地有关部门取得联系争取救援的同时，应立即向当地旅游主管部门报告情况。
当地旅游主管部门在接到旅游团队、旅游区(点)等发生突发自然灾害和事故灾难报告后，应积极协助有关部门为旅游团队提供紧急救援，并立即将情况报告上一级旅游主管部门。同时，及时向组团旅行社所在地旅游主管部门通报情况，配合处理有关事宜。
国家旅游局在接到相关报告后，应协调相关地区和部门做好应急救援工作。
2．突发重大传染病疫情应急救援处置程序
(1)旅游团队在行程中发现疑似重大传染病疫情时，随团导游人员应立即向当地卫生防疫部门报告，服从卫生防疫部门作出的安排。同时向当地旅游主管部门报告，并提供团队的详细情况。
(2)旅游团队所在地旅游主管部门接到疫情报告后，要积极主动配合当地卫生防疫部门做好旅游团队住宿的旅游饭店的消毒防疫工作，以及游客的安抚、宣传工作。如果卫生防疫部门作出就地隔离观察的决定，旅游团队所在地旅游主管部门要积极安排好旅游者的食宿等后勤保障工作；同时向上一级旅游主管部门报告情况，并及时将有关情况通报组团社所在地旅游主管部门。
(3)经卫生防疫部门正式确诊为传染病病例后，旅游团队所在地旅游主管部门要积极配合卫生防疫部门做好消毒防疫工作，并监督相关旅游经营单位按照国家有关规定采取消毒防疫措施；同时向团队需经过地区旅游主管部门通报有关情况，以便及时采取相应防疫措施。
(4)发生疫情所在地旅游主管部门接到疫情确诊报告后，要立即向上一级旅游主管部门报告。省级旅游主管部门接到报告后，应按照团队的行程路线，在本省范围内督促该团队所经过地区的旅游主管部门做好相关的消毒防疫工作。同时，应及时上报国家旅游局。国家旅游局应协调相关地区和部门做好应急救援工作。
3．重大食物中毒事件应急救援处置程序
(1)旅游团队在行程中发生重大食物中毒事件时，随团导游人员应立即与卫生医疗部门取得联系争取救助，同时向所在地旅游主管部门报告。
(2)事发地旅游主管部门接到报告后，应立即协助卫生、检验检疫等部门认真检查团队用餐场所，找出毒源，采取相应措施。
(3)事发地旅游主管部门在向上级旅游主管部门报告的同时，应向组团旅行社所在地旅游主管部门通报有关情况，并积极协助处理有关事宜。国家旅游局在接到相关报告后，应及时协调相关地区和部门做好应急救援工作。
4．突发社会安全事件的应急救援处置程序
(1)当发生中国港澳台和外国旅游者伤亡事件时，除积极采取救援外，要注意核查伤亡人员的团队名称、国籍、性别、护照号码以及在国内外的保险情况，由省级旅游主管部门或通过有关渠道，及时通知港澳台地区的急救组织、相关或有关国家的急救组织，请求配合处理有关救援事项。
(2)在大型旅游节庆活动中发生突发事件时，由活动主办部门按照活动应急预案，统一指挥协调有关部门维持现场秩序，疏导人群，提供救援，当地旅游主管部门要积极配合，做好有关工作，并按有关规定及时上报事件有关情况。
5．国(境)外发生突发事件的应急救援处置程序
在组织中国公民出国(境)旅游中发生突发事件时，旅行社领队要及时向所属旅行社报告，同时报告我国驻所在国或地区使(领)馆或有关机构，并通过所在国家或地区的接待社或旅游机构等相关组织进行救援，要接受我国驻所在国或地区使(领)馆或有关机构的领导和帮助，力争将损失降到最低程度。
(九)分级制定应急预案
各级旅游主管部门，根据本地区实际，在当地党委、政府的领导下，制定旅游突发公共事件救援预案，或与有关部门联合制定统一应急救援预案，建立联动机制，形成完整、健全的旅游救援体系，并进行必要的实际演练。要总结经验教训，不断修改完善本级应急救援预案，努力提高其科学性、实用性。
1．公布应急救援联络方式
各级旅游主管部门，应通过媒体向社会公布旅游救援电话，或共享有关部门的救援电话，并保证24小时畅通。
2．新闻发布
对旅游突发公共事件的新闻报道工作实行审核制。
(十)事件调查
旅游突发事件发生后，发生地县级以上旅游主管部门应当根据同级人民政府的要求和有关规定，参与旅游突发事件的调查，配合相关部门依法对应当承担事件责任的旅游经营者及其责任人进行处理。
(十一)信息报告
突发事件发生后，现场有关人员应立即向本单位和当地旅游主管部门报告。旅游主管部门在接到旅游经营者的报告后，应当向同级人民政府和上级旅游主管部门报告。一般旅游突发事件上报至设区的市级旅游主管部门；较大旅游突发事件逐级上报至省级旅游主管部门；重大和特别重大旅游突发事件逐级上报至国家旅游局。
向上级旅游主管部门报告旅游突发事件，应当包括下列内容：
(1)事件发生的时间、地点、信息来源。
(2)简要经过、伤亡人数、影响范围。
(3)事件涉及的旅游经营者、其他有关单位的名称。
(4)事件发生原因及发展趋势的初步判断。
(5)采取的应急措施及处置情况。
(6)需要支持协助的事项。
(7)报告人姓名、单位及联系电话。
前款所列内容暂时无法确定的，应当先报告已知情况；报告后出现新情况的，应当及时补报、续报。
对于发生的食物中毒事故，省级旅游行政管理部门接到报告后除按规定上报外，同时应督促全省各地旅游行政管理部门会同当地卫生防疫部门做好旅游团队餐饮场所的检查，以避免类似事故的再次发生。
(十二)总结报告
旅游突发事件处置结束后，发生地旅游主管部门应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制订改进措施，并在30日内按照下列程序提交总结报告：①一般旅游突发事件向设区的市级旅游主管部门提交；②较大旅游突发事件逐级向省级旅游主管部门提交；③重大和特别重大旅游突发事件逐级向国家旅游局提交。旅游团队在境外遇到突发事件的，由组团社所在地旅游主管部门提交总结报告。
(十三)应急保障和演练
各级旅游主管部门要围绕旅游突发事件应急救援工作加强对工作人员的培训和演习，做到熟悉相关应急预案和程序，了解有关应急支援力量、医疗救治、工程抢险等相关知识，保持信息畅通，保证各级响应的相互衔接与协调。要主动做好公众旅游安全知识、救助知识的宣传教育，不断提高旅游全行业与广大旅游者预防和处置旅游突发事件的能力。