五、旅游资源保护
(一)旅游资源保护法律制度概述
1．划定保护区域
划定保护区域是指确定旅游景区及其依托旅游资源的四至边界，以明确旅游资源保护的区域界线。一般来说，旅游景区都是依托旅游资源建设而成。虽然旅游资源的边界范围广泛难以划定，但作为旅游景区，其所依托的旅游资源必须有确定的边界。否则，不仅难以保护旅游资源本身，而且对进入旅游景区的游客来说，也难以确定旅游景区承担安全保障职责的区域边界。
2．设立保护机构
对于旅游资源的保护而言，不仅要确定其边界、范围，还要明确其保护机构，以便明确资源保护的责任主体。因为在任何一个地方，除非责任到人，泛泛而言的保护是难以取得应有效果的，结果只能是人人负责，人人都不尽责。为此，相关法律、法规根据旅游资源保护的实际，要求建立旅游资源的保护管理机构。
3．明确保护措施
保护旅游资源，必须有相应的保护措施，并且将有效的保护措施从立法的角度予以确认，使保护措施法定化、规范化。一般而言，保护旅游景区的措施包括编制规划、禁止建设无关建筑、设施，禁止从事相应行为等。
4．确定法律责任
保护旅游资源，还需要有明确的法律责任，使行为人知晓自己行为的成本与代价。只有明确了行为的成本与代价，才能使行为人通过对比行为的收益与成本，进行精确的计算，以判断是否要从事某种行为。在此方面，相关法律、法规对旅游资源保护方面设定了较为严密的法律责任。
(二)风景名胜资源的保护
风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
1．确立严格保护原则
《风景名胜区条例》第三条规定：“国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”
2．设立保护机构
《风景名胜区条例》第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”同时，该条例规定，风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度；风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施；国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院建设主管部门应当将土地、森林等自然资源保护的情况，及时抄送国务院有关部门；风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查；风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费；风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。
3．明确保护措施
《风景名胜区条例》规定了多方面的保护措施，主要有：
(1)编制规划。风景名胜区规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。风景名胜区总体规划应当包括下列内容：①风景资源评价；②生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；③风景名胜区的功能结构和空间布局；④禁止开发和限制开发的范围；⑤风景名胜区的游客容量；⑥有关专项规划。
(2)明确禁止开展的活动。在风景名胜区内禁止进行下列活动：①开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。②修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施。③在景物或者设施上刻划、涂污。④乱扔垃圾；禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划逐步迁出；在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。
(3)明确违法行为的法律责任。《风景名胜区条例》对相关违法行为及其法律责任作出了明确规定。违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：①在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；②在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；③在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施本条第一款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(4)行政处分。多数情况下，造成风景名胜资源破坏的原因是政府及有关部门自身违法。对此，条例对存在违法行为的政府及有关部门的主管人员、直接责任人员设定了行政处分，以此来督促政府相关工作人员积极履行保护风景名胜资源的职责。《风景名胜区条例》第四十七条规定，违反本条例的规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；②风景名胜区自设立之日起未在两年内编制完成风景名胜区总体规划的；③选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；④风景名胜区规划批准前批准在风景名胜区内进行建设活动的；⑤擅自修改风景名胜区规划的；⑥不依法履行监督管理职责的其他行为。”
(三)自然保护区的法律保护
国家对自然保护区的保护措施主要有以下几个方面：
1．明确划分保护区域
《自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”
原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。
2．设立管理机构
《自然保护区条例》明确规定，有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。自然保护区管理机构的主要职责是：①贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；②制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；③调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；④组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；⑤进行自然保护的宣传教育；⑥在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。自然保护区所在地的公安机关，可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构，维护自然保护区内的治安秩序。在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。
3．明确禁止从事的行为
为了保护自然保护区，《自然保护区条例》明令禁止在自然保护区从事下列行为：砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。
4．明确开展旅游活动的原则
自然保护区是重要的旅游资源。对自然保护区的旅游利用，必须合理、适度，不能破坏珍贵的资源。为此，《自然保护区条例》第二十九条规定：“在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准；在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理；进入自然保护区参观、旅游的单位和个人，应当服从自然保护区管理机构的管理。严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。”
5．法律责任
法律的生命在于实施。没有强制力保证的法律是难以实施的。为了保证《自然保护区条例》的有效实施，国家对破坏自然保护区的行为确立了法律责任。《自然保护区条例》第三十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款：(一)擅自移动或者破坏自然保护区界标的；(二)未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；(三)经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。”同时，《自然保护区条例》第三十五条还规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。”《自然保护区条例》第三十六条规定：“自然保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门给予300元以上3000元以下的罚款。”
(四)文物资源的保护
对于文物资源，《文物保护法》以及各地的文物保护条例等法律、法规设定了较为严密的保护制度。归纳起来，我国的文物资源保护制度主要有以下几个方面：
1．划定文物保护的范围
我国是一个文物大国，文物资源众多，如果将所有的文物都由国家给予保护，国家没有如此雄厚的实力，也没有必要。为此，《文物保护法》通过划定文物保护范围的方式，将一些重要的文物由国家给予保护，其他文物由文物持有人自行保护。
2．确立文物出境管制制度
为了防止文物流失，《文物保护法》第六十条规定：“国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，不得出境；但是依照本法规定出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。”文物出境，应当经国务院文物行政部门指定的文物进出境审核机构审核。经审核允许出境的文物，由国务院文物行政部门发给文物出境许可证，从国务院文物行政部门指定的口岸出境。一级文物中的孤品和易损品，禁止出境展览。
3．建立文物保护法律责任
为了保护文物，防止文物遭受破坏，《文物保护法》第六十四条规定：“违反本法规定，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)盗掘古文化遗址、古墓葬的；(二)故意或者过失损毁国家保护的珍贵文物的；(三)擅自将国有馆藏文物出售或者私自送给非国有单位或者个人的；(四)将国家禁止出境的珍贵文物私自出售或者送给外国人的；(五)以牟利为目的倒卖国家禁止经营的文物的；(六)走私文物的；(七)盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的；(八)应当追究刑事责任的其他妨害文物管理行为。”对于毁坏文物的，《文物保护法》第六十五条规定：“违反本法规定，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任。违反本法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。违反本法规定，构成走私行为，尚不构成犯罪的，由海关依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。”
(五)旅游资源利用中的特殊性保护要求
1．尊重和维护当地传统文化和习俗
开发、利用资源用于旅游业，一方面，要处理好旅游开发者、当地居民和利益相关人(如草原、林地、海域的原承包人、使用人)的利益；另一方面，也要充分尊重和保护当地文化与习俗的价值。如果在旅游开发中不尊重当地居民的生产生活习惯、文化传统，不仅会影响当地旅游资源的整体价值、长期效益，还有可能造成旅游开发商与当地居民之间的矛盾、对立，进而影响旅游开发的后续运营、收益。为此，根据《旅游法》第二十一条的规定，对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗。同时，在开发、利用资源过程中如不尊重和维护当地传统文化和习俗，极易对资源造成破坏，《中华人民共和国非物质文化遗产法》中便针对此种情况作了相应规定，例如第三十七条规定：“国家鼓励和支持发挥非物质文化遗产资源的特殊优势，在有效保护的基础上，合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。”据此，在旅游业对资源进行开发、利用时，开发者应通过对话、协商等适当方式，加强与当地居民的沟通协调，详细了解当地的禁忌、节庆、避讳、礼仪等，并将上述文化、习俗对员工进行培训、教育，从而要求员工在旅游开发、运营中加以遵循。
2．维护资源的区域整体性
资源的区域整体性是指旅游产品内涵和形象的整体性决定的资源不可分割性。旅游实践中，资源的整体性又分为跨行政区域和不跨行政区域两种情况。对于跨行政区域的自然资源，如黄河壶口瀑布两岸分属山西和陕西两省，为保护其整体性，在编织旅游发展规划时就应当加强协调，由上级人民政府组织编制旅游发展规划，或者由相关地方人民政府协商编制旅游发展规划。《旅游法》对此有明确的要求。对于不跨行政区域的自然资源，实践中也会有重复建设、各自为政等问题。处理不好这些问题，直接的后果是资源的浪费和破坏。即便站在旅游的角度，也会因为彼此间的不协调而降低旅游者所追求的精神享受。
3．维护资源的文化代表性
资源的文化代表性是指某一资源区别于其他资源的文化特性。中国国土辽阔、民族众多、历史悠久，在漫长的历史发展过程中，各地积淀形成了内容丰富、特色鲜明、风格各异的多类型优秀传统文化和现代文化。有些地方出于对短期利益的追逐，在对资源的旅游利用开发过程中出现了庸俗化的倾向与做法，例如有些地方以西门庆、潘金莲故里为招牌。这是对文化的扭曲，是对中国优秀传统文化的严重破坏，也给优秀传统文化的传承带来危机。一些古镇和景区在开发建设中，大量建设人工建筑物与商店、宾馆，采用现代建筑装修材料(如瓷砖)，导致建筑用途的改变和传统文化风貌的消退，建筑风貌雷同，给当地的传统文化造成冲击。同时，文化被人为同质化的现象在旅游开发中也不同程度存在。一些地方片面追求差异化，盲目引进不属于本地的文化以吸引旅游者眼球，一些地方照搬照抄别人的文化表现模式(如各地纷纷兴起的“印象”演出)，降低了当地特色文化的品位。从长远看，势必会对优秀传统文化的传承和旅游市场的成长造成伤害。解决上述问题，必须遵循《旅游法》的规定，维护资源的文化代表性。为此，旅游开发者应转变观念，树立旅游开发的“差异化”与“特色化”，必须基于地域文化原真性和先进性的理念，并将其贯彻到旅游资源保护和开发利用的全过程之中；政府也应站在更高的层面，做好当地资源旅游开发的规划和统筹。
4．维护资源的地域特殊性
资源的地域特殊性是指某一资源不同于其他资源的特殊自然属性以及周边环境。根据《旅游法》第二十一条的规定，要尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，是吸引旅游者的重要因素。维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，不仅可以促进旅游业的发展，也可以避免对旅游资源的盲目开发、过度开发，因此，对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。