参考文献:
综合行政执法体制改革发展的实践与思考
市编委办公室
开展综合行政执法改革试点，是着眼于建设法治政府、创新社会治理机制、深入推进行政管理体制改革的一项重要内容。2015年初，高密市被中央编办列为全国综合行政执法体制改革试点城市，山东省一同被列入的城市还有青岛西海岸新区、莱芜市、胶州市、滕州市。高密市改革试点的启动始于2015年5月27日全省综合行政执法体制改革座谈会。在落实座谈会精神的进程中，市编办工作人员坚持“迈开步子走出去学，沉下身子到基层听，深入思考大胆去试”，扎实稳妥推进县级跨部门跨领域综合执法试点，积极为深化行政执法体制改革探索思路。
一、改革背景
(一)扎实的综合行政执法体制改革基础
高密市综合行政执法起步比较早，取得了一定成绩，收获了一些经验，为中央编办综合行政执法体制改革试点奠定了基础。
2003年10月，高密市正式组建城市管理行政执法局，集中行使市容和环境卫生、市政公用、城市绿化、城市规划、环境保护、文化市场、工商管理、公安交通等8个方面法律法规规定的全部或者部分行政处罚权。经过10多年的探索，培养了一支年龄结构合理、富有实战经验的执法队伍，建立了较为完善的城管行政执法网络，形成了一套较为成熟的行政执法模式。
2014年2月，高密市夏庄镇被省编办列为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。在改革中，对镇级综合执法进行探索尝试。通过扩大镇级执法权限、设立镇级执法机构、理顺市直部门与镇政府条块关系、完善执法联动机制、充实基层执法力量等途径，有效破解镇级执法“看得见的管不着，管得着的看不见”和市直部门“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”等一系列问题。这些做法经验得到各级领导的高度重视。
(二)市委、市政府高度重视，上级领导大力支持
高密市纳入综合行政执法体制改革试点前，全市共有12支执法队伍，不同程度地存在多头执法、重复执法现象，一些领域不执法、乱执法等问题较为突出，社会反响较为强烈，引起高密市领导的高度重视。这次综合行政执法改革试点，是在城市管理综合执法的基础上进一步扩大执法权限，完善执法网络，充实执法力量，健全执法协作配合机制，是对原来执法工作的扩展、提升和强化。经高密市委、市政府努力争取和省编办、潍坊市编办的大力推荐，高密市成为全省3个县级综合行政执法体制试点城市之一。自此，高密的综合执法改革由夏庄镇扩展到全市。
二、积极探索扎实推进行政执法体制改革
(一)确定试点领域，夯实改革基础
综合行政执法改革试点的核心是执法领域的确定。试点之初，上级对综合行政执法改革试点只有原则性要求，没有具体标准，对于在哪些领域进行改革，如何推进改革，工作中感到比较迷茫。为厘清思路，市编办决定分5步走:
1.调研先行，摸透情况
2015年6月1日，市编办下发《关于开展行政执法工作调研的通知》。按通知要求，调研人员重点调研了解执法机构建设情况，包括执法机构名称、执法人员数量、执法装备、执法经费，2011至2014年行政处罚案件数量，人均办案量，工作任务增减分析；行政处罚权行使方式、范围，执法权限和执法依据等。通过调研，了解到高密市除政法部门外，共有27个部门单位具有行政执法权，大致分布在市场监管、城市规划建设管理、农业、文化、民生保障等领域。有14支专门的执法队伍，执法人员总数为953人。其中，使用行政编制的119人，使用参照公务员法管理事业编制的136人，使用事业编制的584人，聘用合同制的114人。通过调研，掌握了第一手资料，为推动改革打下了基础。
2.考察学习，提高改革效益
为借鉴外地经验，工作人员网络上搜、刊物上查、电话上问，动用所有措施和资源寻求资料。2015年6月中旬，潍坊市编办领导带队到浙江省舟山市和嘉善县等地进行实地考察，考察人员每人都写出了《关于赴浙江嘉兴市嘉善县、舟山市学习考察情况汇报》。通过考察，学到了舟山、嘉善、桓仁、胶州等9个市县改革的主要方法。如，舟山市在城市管理领域的基础上，增加土地、水行政、旅游市场等执法领域，共计14个；嘉善县在城市管理领域的基础上，增加林政、建筑业、房地产业、价格等执法领域，共计26个；平湖市、桐乡市在城市管理领域的基础上，增加安全生产、石油天然气管道保护、人防等执法领域，共计13个，等等。各地综合执法领域都是在城市管理基础上拓宽综合执法范围，但具体执法领域的数量和范围不同，差别较大。通过学习考察，开拓了改革思路，找准了改革的方向。
3.双向沟通，听取意见
整个改革的难点是综合执法领域的确定，也就是在哪些领域开展综合执法。在这个问题上，具有行政处罚权的部门、机构编制部门、党委政府、上级业务部门有不同考虑。为减少改革阻力，学习考察结束后，2015年6月8日，市编办印发《关于征求行政执法职责调整意见的函》，由部门自行确定本单位的行政处罚权能否交由综合行政执法部门统一行使。如果可以移交，是全部划出还是部分划出；如果是部分移交，划出哪一部分；如果不划，说明理由。征求意见的结果超过预期。其中，城管、国土、水利、建设、农业、人防、地震、规划、体育、民政、教育、发改、人社等部门明确表示将行政处罚权全部划出，经信局提出划转石油天然气管道保护、能源管理、循环经济管理、成品油管理4个方面的行政处罚权，市场监管局提出划转特种设备管理方面的行政处罚权。改革方案上报后，商务局、民宗局提出划转全部执法处罚权。为更加稳妥，工作组又到行政处罚权较多的建设、国土、农业等6个部门，当面听取主要负责人意见。又召开由镇街干部、人大代表、政协委员、党代表和社会群众参加的座谈会，分别听取96名同志对综合执法试点工作的建议。通过多方面征求意见，基本了解了部门、镇街政府、社会各界对综合执法试点工作的态度。
4.确定原则，慎重取舍
根据部门上报情况，借鉴外地做法，征求各界意见，提出执法职责调整需遵循“三划、三不划”的原则，即城市综合管理急需的、镇街管理急需的、部门履职不充分的执法职责先予划转，而新实行大部门体制的领域、专业性较强的领域、与企业和群众生产生活关联度不高的执法职责暂不划转。初定在高密市城市管理行政执法大队现行使的行政处罚权(市政、绿化、市容、规划、环保、文化市场、工商、交通等8个方面)基础上，划转土地和矿产资源、水行政、建筑业、房地产业、工程建设、人防民防、地震防灾、体育、民政、教育、能源、循环经济、石油天然气管道保护管理方面的全部行政处罚权，扩大城市规划、环境保护方面的行政处罚权。鉴于农业执法职责2015年政府机构改革时刚整合到位(含农业、农机、畜牧、渔政4个方面)，市场监管局特种设备执法专业性太强，发改局、人社局执法职责划转外地无类似做法，不纳入综合执法范围。
5.充分论证，集中审议
综合执法改革试点方案初稿形成后，市编办先后7次向省、市两级编办进行专题汇报。上级提出地震、体育、教育、石油天然气管理保护、能源、循环经济，这些领域的执法事项较少，需慎重考虑；而旅游、殡葬管理、文化市场、农业方面的执法是“感官执法”，与基层息息相关，发生频率高，执法专业性要求低，应纳入综合执法范围。市编办第一时间将这些意见向市委、市政府主要领导进行汇报，及时与体育、教育、经信、旅游等部门对接，联合组织部门与农业局、文广新局及分管市领导多次沟通、反复协商，最终达成一致意见。按程序提交编委会研究时，改革试点实施方案已是第十五稿，潍坊市编委最终审议通过将市容环卫、市政公用、城市绿化、城乡规划、环境保护(噪声污染、大气污染)、文化市场、工商管理(无照商贩和违反规定设置户外广告)、公安交通(侵占道路)、土地矿产资源、水行政、建筑业、房地产、人防民防、防震减灾、殡葬管理、农业、旅游服务业等17个领域的全部或部分行政执法权纳入综合行政执法范围。试点领域确定后，责成相关部门提报具体划转事项的名称、法律依据、法律责任。经联合法制部门初步审核，共需划转1295项行政处罚权。
(二)抓好“三个层面”，健全执法机构
根据规定，综合执法部门必须是行政机构。为解决执法资格问题、减少现有政府部门精简压力、压实镇街执法主体责任、保障执法工作顺利实施，从3个层面健全组织机构。
1.市直层面
搭建综合行政执法局—执法大队—执法中队的组织架构，整合城管、文化、农业、水利、国土、房地产等执法机构，组建综合行政执法局，为市政府直属行政执法机构，正科级规格。将城市管理行政执法大队更名为综合行政执法大队，由隶属住建局调整为隶属综合行政执法局。大队下设12个执法中队，11个中队派驻镇街和经济开发区工作，1个机动中队负责全市范围内重大疑难案件的专案工作。综合行政执法部门暂核定编制200名，其中行政编制12名、参照公务员法管理事业编制127名、事业编制61名。
2.镇街层面
设立综合行政执法办公室，为镇街党政工作机构，负责辖区内综合行政执法的协调、调度、推进等工作。为有效解决“镇街看得见的管不着，部门管得着的看不见”等突出问题，提高执法效率，降低协调成本，镇街综合行政执法中队实行“条块结合、以块为主”的双重管理体制，日常工作以及队伍的日常管理以镇街为主，人员的教育培训、岗位交流、业务指导以综合行政执法局为主。
3.保障层面
市公安局治安管理大队设立综合执法保障中队，中队长兼任综合行政执法大队副大队长，配备10名公安干警，派驻综合行政执法局工作，全力配合、严肃查处以暴力、威胁等手段阻挠综合行政执法人员依法执行公务的行为。
2015年8月25日，省编办将改革试点方案批复给潍坊市编委；9月6日，潍坊市编委将改革试点方案批复给高密市编委。2015年9月至2016年1月，高密市编办对城市管理与综合执法关系进行了反复论证，确定与执法息息相关的市容市貌、环境卫生、户外广告等城市管理工作由综合行政执法局负责，与执法工作关联度相对松散的城市绿化、城市防汛节水、燃气供热等城市管理工作由住建局负责。
(三)强化执法能力，提高综合行政执法效益
1.组建执法队伍
(1)及时划转执法人员。这次改革试点涉及人员面广量大，情况比较复杂，社会关注度高，敏感性强。人员划转既是改革的重点，也是改革的难点，是否及时稳妥事关改革能否顺利推进。全市动员会议之前，专门召开人员划转工作会议，提前研究谋划人员划转方案。全市动员会后，相关部门单位分别在内部做了动员，传达改革意见，讲明改革政策，积极宣传引导。2016年2月19日，下发人员划转工作方案，确定职责和机构调整涉及的人员。根据“工作需要、个人自愿、组织分配”的原则，按照“成立工作机构、制定实施方案、拟定人选、公示、备案”的程序，共划转在编人员161名，执法辅助人员164名。
(2)配齐执法辅助力量。根据中央关于推进城市执法体制改革“协管人员数量不得超过在编人员”的要求，按照比例综合行政执法局可配备200名执法辅助人员。为充实执法力量，在公务员考试公开考录10名在编人员的同时，4月底又面向2013年以来全市退役士兵公开招聘30名执法辅助人员，通过劳务派遣方式派驻综合行政执法局工作。
(3)全面加强队伍建设。出台《高密市关于加强综合行政执法队伍建设的意见》，实行行政执法人员持证上岗制度，全面落实行政执法主体责任制。制定《综合行政执法“法制沙龙”活动实施方案》。每周举办一期“法制沙龙”活动，按专题对每一项执法内容进行研讨，切实提高执法办案实务技能，全面提升执法人员业务素质能力。截至2017年12月，共开展各类培训19次，累计参与823人次，业务骨干办案实务技能得到大幅提升。在抓好学习培训的同时，综合行政执法局进一步完善各项规章制度，基本形成一整套科学完善的内部管理、干部考核评价等制度体系。
2.明确经费标准，加强后勤保障
(1)划转执法车辆。由市国有资产管理办公室牵头，从农业局、国土局、水利局等单位划转16部执法车辆到综合行政执法局。
(2)调剂办公用房。根据改革要求，全市共设立11个镇街区综合行政执法办公室和综合执法中队，为充分利用资源，两者实行联合办公，镇街区协调解决办公场所。其中朝阳街办、姜庄镇、柴沟镇、柏城镇政府为综合行政执法办公室和综合执法中队调配单独的办公楼，设立专门综合执法服务大厅。
(3)专题研究执法经费。2016年4月22日，市政府召开常务会议，对综合行政执法工作涉及的经费、服装、车辆以及执法装备等事宜进行研究，明确综合行政执法特殊岗位执勤补助标准和执法辅助人员工资标准，将执法装备和执法人员服装购置经费统一纳入财政预算。并先行增配20辆执法车辆和1辆商务警车，购置20万元的执法记录仪、数码照相机及破拆工具等。市综合行政执法局以数字化平台建设为依托，充分利用网络技术平台，建立完善“12319”语音呼叫系统、网上办案系统、视频监控系统、“执法通”移动巡查系统、无线对讲系统、GPS执法车辆定位系统。组建起市容执法和环境卫生管理等9支应急队伍，按照“有诉必接、有接必办、有办必果”要求，第一时间受理、处置和解决群众投诉求助，打通为民服务“最后一公里”通道。
3.厘清职责边界，加强机制建设
(1)建立协作配合机制。为妥善处理好职能划转后监管与处罚的关系，防止出现“改革之前谁都能管，改革之后谁都不管”的局面，多次召集相关部门进行协商，形成“1＋7＋1”的协作配合框架，即:制订1份协作配合意见，建立7项协作配合制度，出台1套综合行政执法部门与业务主管部门监督管理职责分工办法，详细界定业务主管部门与综合行政执法局的权责关系。
(2)制定责任追究办法。将综合行政执法改革工作推进情况作为市委、市政府年度目标责任制考核考评重要内容。2016年9月25日，市政府办公室印发《高密市综合行政执法责任追究暂行办法》，明确责任追究的情形、方式、程序，鞭策各方积极主动参与综合行政执法。
(3)调整部门权责清单。根据2014年编制的权力清单目录，结合过去两年法律法规颁布实施和废止情况，对相关业务部门划转的行政处罚事项进行全面梳理和重新认定。在充分征求综合行政执法局和相关部门意见基础上，制定综合行政执法局“三定”规定，公布综合行政执法局权力清单，调整相关业务部门权力事项。
(4)加强执法规范。编制《执法办案程序规定》《综合行政执法暂行规定》和《执法文件汇编》，形成系统科学的综合执法制度体系，实现管理制度、执法标识、法律文书、执法装备、岗位薪酬、教育培训的“六统一”。改革前，制度缺位、管理松散、监督失控、执法出事多，执法工作处于舆论的“风口浪尖”。改革后，制度完善、管理规范、监督有力、执法案件“零复议、零诉讼、零上访”，综合执法取得明显效果。
4.开展专项整治，加强工作磨合
(1)明确过渡期职责分工。为确保改革过渡期间相关领域执法工作不间断，2016年3月28日，印发《关于明确相关执法工作任务分工的通知》，明确省政府批复相对集中行政处罚权实施方案前，划转人员单位的执法工作交由综合行政执法局负责，未划转人员单位的执法工作由原单位负责，两者均以原单位名义作出处罚决定。
(2)开展治理行动。为确保春耕备播工作顺利进行，2016年3月底、4月初集中开展以严厉打击生产销售假农药、假种子、劣质化肥等假冒伪劣农资为重点的专项行动。组织执法人员对种子、化肥、农药市场进行拉网式执法检查，严厉查处无证经营、假冒套用、擅自修改产品标签内容等违法行为。共立案26起、处罚17万元。2016年4月中旬，针对城区个别区域突出问题，紧密围绕群众需求，大规模开展集中活动，严管重罚一批违法行为，共立案查处影响市容、违章建设、违章停车、乱倒垃圾、噪声扰民、露天烧烤、马路市场探头等违章行为319起，并全部进入法律程序，办结率达到80%。
◆改革配套文件
(3)建立工作台账。对17个领域相关违法违章行为进行调查摸底，分门别类建立管理台账，为下步全面深入开展综合行政执法奠定基础。
2016年4月29日，省法制办、省编办调研组到高密市就综合行政执法体制改革试点工作进行专题调研。调研组实地查看综合行政执法局、朝阳街道执法中队和姜庄镇执法中队办公场所，并召开座谈会听取试点工作情况汇报。调研组对高密市试点工作给予肯定。同年5月19日，省政府批复同意高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法方案。市编办立即征求相关部门单位意见建议，经市领导同意后，2016年7月5日以市政府名义对全市综合行政执法体制改革试点工作职能划转进行通告。经反复多次征求部门单位意见，并经市领导同意，6月29日以编委文件印发了市综合行政执法局“三定”规定；8月15日，以市政府办公室文件印发市综合行政执法局的权责清单。
三、基本成绩
(一)综合行政执法体制改革深入推进
全省综合行政执法体制改革试点工作座谈会后，第一时间向党政联席会进行专题汇报，及时成立由市长任组长、分管副市长和组织部长任副组长，相关部门主要负责同志为成员的改革试点工作领导小组，具体负责改革的统筹推进。同时明确成员单位职责分工，分头推进相关工作。市委书记范福生专门作出指示，“要以执法人员是否减少、案件数量是否下降、群众满意度是否提升”作为衡量试点工作成效的根本标准，确保试点工作高点定位、高效推进、高端突破。为确保试点工作落实到位，自2016年1月28日改革动员会议开始，每周对改革进展情况进行督查汇总，书面向市委、市政府报告。为及时解决人员划转、职责界定、协作配合等难题，从2016年3月16日到4月15日，市委书记、常务副市长、组织部长等领导先后5次召开调度会进行具体安排部署，有力推动了综合行政执法改革的深入进展。
(二)打造镇街综合执法平台，提高执法精准度
2016年潍坊市委副书记、市长刘曙光在审议试点方案时专门作出批示:“试点过程中要真正压实镇街综合执法主体责任。”市委、市政府在推进综合行政执法改革过程中，始终强调坚持落实“属地责任”。各镇街通过综合行政执法办公室统筹协调辖区内综合执法、市场监管、环境保护、卫生计生、交通运输等部门派驻执法机构及镇街执法力量，打造“综合执法＋联合执法”的执法监管体系。为加速推进镇级执法平台建设，确保执法机构正常运转，专门召开镇级综合行政执法改革推进会，并于2016年5月初进行实地督导。随后，镇(街)综合行政执法办公室负责人全部到岗并专职负责执法工作。镇(街)政府根据区域面积、辖区人口、执法案件数量等因素，先行为综合行政执法办公室配备了5—12名执法人员和2—3部执法车辆。考虑到城区市容市貌管理工作面广量大的特点，街道执法中队实行“条块结合、以条为主”的体制，各镇及开发区执法中队实行“条块结合、以块为主”的体制。同时，将综合执法工作列入镇(街)党委政府对村居的工作考核。在960个行政村(居)全部成立“两委”成员组成的由村(居)委会主任任组长的村级综合执法协管小组，配备专职信息员1名，发现违法行为随时向镇街综合行政执法办公室联系，配合做好相关问题处置工作，减轻执法队伍日常巡查压力，提高执法精准度。
◆姜庄镇综合行政执法办公室、综合行政执法大队姜庄中队
◆姜庄镇综合行政执法服务大厅
(三)坚持统筹兼顾，为深化综合执法奠定坚实基础
2015年12月，中央印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)，要求在城市管理领域开展综合执法工作；2016年4月，印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》(中办发〔2016〕20号)，要求在文化市场领域开展综合执法工作。高密市在试点之初，加大探索力度，将城市管理、建设规划、土地资源、文化市场等领域统一纳入试点范围，为下步加强和深化城市管理以及文化市场等重点领域执法改革下好了先手棋。
(四)贴紧民生行政，树立执法新形象
人民群众满意度是检验改革成功与否的“试金石”。结合群众关注和诉求，针对“脏、乱、差、堵”城市管理问题和“积重难返”的复杂执法问题，积极发挥综合执法“力量集中、人员集中、执法权限集中”的优势，通过充分调动执法资源，积极破解“事权分散难办事”症结，从根本上解决原先存在的“老大难”问题，形成“集中力量办大事”的良好态势。截至2016年12月，共立案查处违章建设、涉农制假等违章行为680起，全部进入法律程序。如，国土执法，改革前卫星图片显示的违法占地，法律依据单一，国土部门没有强制执行权，只能申请人民法院非诉执行，效率较低。改革后采用城乡规划法相关法律依据，按照违法建设定性进行行政处罚，直接组织强制拆除，大大提高了行政处罚效率。许多违法占地，在很短时间就实现拆除和复耕。再如，城区占道经营的市场，乱搭乱建成风。改革前，镇街、工商、商务、城管职责不清，责任不明，都管都不管。改革后，由综合行政执法局牵头，一个部门统管执法，全力攻坚，仅用1个月，1千余座棚厦全部拆除，铲除城市一大“丑点”，城市环境大为改观。这些成效既让人民群众共享到综合行政执法改革的红利，又擦亮综合行政执法“为民亲民”的品牌，实现了法律效果和社会效果的有机统一。
◆拆除乱搭乱建
◆清理店外经营
四、主要经验
(一)建章立制，为规范执法提供依据
从相对集中行政处罚到综合行政执法，国家、省级层面都没有对应的主管部门，综合行政执法改革的职能划转标准、范围以及执法依据、执法规范、执法装备等缺乏统一规范。为提升综合行政执法形象，减少改革推进阻力，必须出台地方性法规和规范性文件，对综合行政执法进行整体设计和总体把握，为改革提供法律政策支撑，实现综合执法管理制度、执法程序、法律文书、执法服装(标识)、车辆配备的5个统一。
(二)磨合沟通，明确职责界定
综合行政执法部门与业务主管部门间的职责边界划分是改革中最大的难点。对于禁止类行政处罚事项，综合行政执法局有明确的监管职责边界，但对一些审批类行政事项，其行政许可由业务主管部门负责，行政处罚由综合行政执法局负责。对中间环节的监督检查工作，尽管理论上可按“业务部门负责源头监管、综合行政执法局负责后续监管”的原则来明确各自职能，但实际工作中什么是执法检查权，哪些监督检查权划转，哪些监督检查权保留，其边界很难清晰划分，需要两家或者多家单位在实际工作中不断磨合、沟通。
(三)深入探讨，制定合理的执法编制标准
综合行政执法局是新成立的部门，由于执法类事业单位缺乏编制标准，受基层行政编制总量不足、事业编制总量控制等因素制约，只能按照从紧从严的原则，从撤销整合事业机构收回的编制中调剂解决人员问题，导致综合行政执法系统编制核定不够科学合理。综合行政执法局的人员由3部分组成——行政人员、参公人员、事业人员，从各部门划转的行政编制人员关系只能放到综合行政执法局，导致人员超编；由于综合行政执法大队为参公性质事业单位，改革涉及的参公人员和纯事业人员关系只能放到综合行政执法大队，参公人员可以享受职务与职级并行的政策，纯事业人员不能享受应有的政策，也不能享受职称政策，导致个人利益因改革受损，也不符合执法人员资格要求。在深化改革过程中需要进一步研究探索，制定出合理的执法编制标准，维护好执法人员利益，努力提高综合行政执法水平。
(执笔人:刘 静)
参考文献:
[1]杨书文著.论城管综合执法与城市管理体制创新[J].城市管理与科技，2008(04).
[2]王岐海著.综合执法改革需要把握三个重点[J].中国机构改革与管理，2016(7).
[3]樊祥胜著.城市管理综合行政执法体制现状与前景[J].机构与行政，2016(8).