全洲性政治实体——从非洲统一组织到非洲联盟
(一)非统初步奠定了非洲一体化法制基础并开启了政治和经济一体化
随着第二次世界大战的结束,非洲进入民族解放时期。作为泛非主义最为重要的政治成果,1963年5月非洲30个国家的代表在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的会议上,通过《非洲统一组织宪章》,正式宣布成立非洲统一组织。
根据该宪章,非统的主要宗旨是促进非洲国家间的统一与团结;协调并加强他们之间的合作与努力,以改善非洲各国人民的生活;保卫非洲国家的主权领土完整与独立;根除在非洲一切形式的殖民主义。[13]为此,该宪章要求成员国协调其政策,在政治与外交、经济与科技、教育与文化等方面加强合作,以确保向非洲统一的目标迈进。另一方面,成员国也庄严地确认和声明遵循以下原则:各成员国主权一律平等;不干涉各国内政;重申对一切集团的不结盟政策;等等。[14]
非统建立了较为完备的组织机制,主要包括国家元首和政府首脑会议,部长理事会,秘书处,以及调节、和解与仲裁委员会。其首脑会议是非统最高权力机构,每年至少开会一次,每个成员国都有一票表决权,除了会议程序问题仅需要简单多数决定外,其他决议均需获得成员国三分之二的多数票才能通过。部长理事会由成员国外长或其政府指派的其他部长组成,每年至少举行两次会议,职责是根据首脑会议的指示和精神协调非洲内部事务,执行首脑会议交给它的任何问题及相关决定。秘书处负责非统日常工作,设行政秘书长1人和助理秘书长1人或多人。此外,非统还建立了三个专门委员会,即经济和社会委员会,教科文卫委员会,防务委员会。这些委员会由成员国有关部长或其政府指派的人员组成。
非洲统一组织具有稳定的经费来源。《非洲统一组织宪章》第二十三条(预算)规定:“预算由成员国依照其对联合国应缴会费的比例筹集,但任何成员国应缴的会费均不得超过本组织正常年度预算的20%。成员国同意按期交纳会费。”鉴于非统组织是非洲独立国家为追求共同的目标而建立的“共同的机构”,也具备了相当的权威性,外界经常把非统组织比喻为“非洲的联合国”。[15]
这样,非统“为非洲一体化奠定了必要的组织基础和制度保障,在法理上对非洲国家的团结与合作予以了制度化和长期化”[16]。
不过,在实际行动中,非统各机构之间在议事范围和组织权限上还存在很多问题。这些机构往往缺乏开展工作所需要的实际权力和行动能力。首脑会议的决议经常不容易取得2/3票数,所以这些机构的会议常常形同虚设[17],沦落为清谈馆。至于少数成功获得通过的决议,又由于非统并没有强制性的条款来确保其执行,其是否得到执行、多大程度上得到执行,只能取决于成员国的意愿。这无形中削弱了非统的权威。
因此非洲统一组织是由政府间主义而非联邦主义主导的组织。
由于非洲历史进程特点,非洲统一组织时期,非洲一体化的主题集中在政治和经济领域。“在非统组织的前期(1963—1979年),泛非主义的目标是实现非洲的整体政治独立,即一方面推进非洲民族解放运动的深入发展,使非洲早日实现非殖民化;另一方面采取各种措施,巩固新生的非洲民族国家的政权。”
在非统组织的后期(1980—2001年),非洲国家在经济全球化的冲击下,泛非主义的目标除了继续推进非洲整体的政治独立之外,“开始把重心转到经济领域,积极推动非洲国家的经济合作和联合”[18]。非统为改变非洲经济的落后状况,开展了两方面的工作。一是“同第三世界国家一起积极开展经济领域的反帝反殖反霸的斗争,争取建立国际经济新秩序”。例如,在1974年4月联合国大会第6届特别会议上,非洲国家积极推动77国集团起草了《关于建立新的国际经济秩序的宣言》并推动联合国大会于同年5月1日正式通过该宣言。二是致力于实现非洲经济一体化。例如,1973年第10届非统首脑会议通过了《关于合作、发展和经济独立的非洲宣言》;1976年12月非统部长理事会通过《金沙萨宣言》建议建立非洲共同体,并设想在15～25年内分阶段实现非洲经济一体化;1991年6月在非统第27届首脑会议上通过了《非洲经济共同体条约》,并于1994年5月正式启动非洲经济共同体计划。在非统框架下,非洲国家在金融合作和经济开发等领域也展开了广泛合作,其中1966年7月正式开始运行的非洲开发银行是较为重要的地区性多边合作机构。[19]截至2016年2月底,其成员包括54个非洲国家和美国、中国等27个非洲以外的国家。[20]
不过主要“作为政治性机构”的非洲统一组织,“在处理经济问题时表现出力不从心”的态势,不能适应时代发展的新要求。
至于教科文卫方面的非洲一体化,在非统组织时期,它基本上还未被真正提上议事日程,但的确有了理论上的组织和制度保障,而且非洲开发银行开展的项目中涉及教育发展领域。
此外,非统还拓荒性地开展了与非洲各次地区的大量合作,为后来非洲联盟开展一体化工作打下了一定的基础。[21]
(二)非盟巩固了非洲一体化的法规制度基础并开启了教育一体化
随着经济全球化浪潮席卷全球、非洲日益面临进一步“边缘化”和“贫穷化”的威胁。在此情况下,“非洲必须建立一个统管非洲政治、经济、军事、文化和社会生活等各方面事务的全非性领导机构,它必须更有权力和权威,更能实质性推动泛非主义的前进”。这样,“非统组织解体和非洲联盟的诞生顺理成章”。[22]2002年非盟取代非统而正式成立,“是非洲国家从政治合作走向全面联合的重大战略步骤,体现了非洲大陆从‘民族解放’时代步入‘和平与发展’时代的历史必然”[23]。
非洲联盟,是非洲统一组织的继承和发展,是集政治、经济、军事、文化、教育为一体的全洲性政治实体。根据2000年非统组织首脑会议通过的《非洲联盟基本法草案》(亦称《非盟章程草案》)和2003年非盟第一次特别首脑会议通过的《非洲联盟基本法修正议定书》,非盟目标包括:实现非洲国家和人民间更广泛的团结和统一,维护成员国主权、领土完整和独立,促进和平、安全和稳定,加快政治、社会和经济一体化进程,促进民主原则、大众参与和良政,促进和保护人权,推动非洲经济、社会、文化的可持续发展,推动在各领域的泛非合作,提高人民生活水平,协调和统一当前和未来的区域经济组织的政策以逐步实现非盟目标,维护非洲共同立场和利益,加强国际合作并创造条件使非洲在全球事务中发挥应有作用。目前成员国有55个(除了我国承认的54国外,还有西撒哈拉),总部在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴。
根据非盟基本法及其修正议定书,非盟的组织机构如图1.1所示,包括:(1)首脑会议:系非盟最高权力机构。(2)执行理事会:由成员国外长或成员国指定的其他部长组成;对首脑会议负责,执行其通过的有关政策并监督决议的实施情况;下设常驻代表委员会和特别技术委员会两个辅助机构。(3)非盟委员会:为非盟常设行政机构,负责处理非盟的日常行政事务;其领导机构由主席、副主席及8名[24]委员组成,任期4年,至多可连任一次。(4)泛非议会:非盟的立法与监督机构,原定2009年开始行使立法职能,但目前仍然只有咨询和建议职能;由非盟成员国各5名议员组成,设1位议长和4位副议长,根据地域平衡原则分别来自非洲的五个次区域。(5)和平与安全理事会:由15个成员国组成,其中5国任期3年,10国任期2年,均可连选连任;主要权力有:制订非盟对成员国干预的形式和计划;制裁以违宪手段更迭政权者;确保非盟反恐政策的实施;推动成员国实行民主、良政、法治和保障人权等。(6)非洲发展新伙伴计划:2002年被确定为非盟经济社会发展纲领,2010年正式并入非盟框架;下设国家元首和政府首脑指导委员会、执行委员会、规划和协调局等决策和执行机构;2017年改为非盟发展署[25]。(7)经济、社会和文化理事会:咨询机构,由成员国社会团体、专业团体、文化组织和非政府组织等组成。(8)非洲法院:司法机构。(9)金融机构:包括非洲中央银行、非洲货币基金、非洲投资银行三个机构[26]。后两个机构已获得非盟首脑会议正式批准,但前者有待提交批准。(10)非盟基金会:根据非盟首脑会议决议[Assembly/AU/Dec.487(XXI)]于2015年1月正式成立。[27]
图1.1 非盟组织机构
注:根据非盟网站中非盟组织结构(AU STRUCTURE & ORGANS)内容制作。https://au.int/en/assembly.
关于区域经济共同体(RECs),非盟网站正式将其置于非盟组织机构之列,还特别指出:它们“是构成非盟组织结构的关键机构”[28],是“非盟支柱”。得到非盟承认的非洲区域经济共同体主要有八个:阿拉伯马格里布联盟(UMA),东部和南部非洲共同市场(COMESA),萨赫勒-撒哈拉国家共同体(CEN-SAD),东非共同体(EAC),中非国家经济共同体(ECCAS),西非国家经济共同体(ECOWAS),东非政府间发展组织(IGAD)[29],以及南部非洲发展共同体(SADC)。
《建立非洲经济共同体条约》(即《阿布贾条约》)和《非盟基本法》规定了非盟与非洲各区域经济共同体的关系;《2008年区域经济共同体与非盟关系议定书》,以及《非盟、区域经济共同体与“东非和北非区域待命旅协调机制”和平与安全领域合作谅解备忘录》,也是两者关系的指导文件。《区域经济共同体与非盟关系的议定书》为两者之间的协调提供了两个机制,一是协调委员会;二是秘书处官员委员会(Committee of Secretariat Officials)。[30]
综上所述,与非统相比,非盟的组织架构有一些重要的改革和创新。
虽然由国家元首和政府首脑组成的“非盟首脑会议”、由各国外交部部长参加的“执行理事会”、相当于常设行政机构的“非盟委员会”都是参照非统组织机构设立的,但非盟的“和平与安全理事会”取代非统的“调节、和解与仲裁委员会”,职能更多,更有权力;“泛非议会”、“各成员国常驻代表委员会”、统一的金融机构等,都是非盟新设立的机构;还将非统三个专门委员会进行调整与改革,设立了特别技术委员会,经济、社会和文化理事会。将各区域经济共同体作为非盟支柱纳入非盟的组织框架,更是非盟组织建设的有力举措。
至于非盟运作的经济后盾,《非盟基本法》授权建立的三大关键金融机构,被视为“《2063年议程》的旗舰项目”,“将在调动资源和管理金融部门方面发挥核心作用,被视为加速非洲区域一体化和社会经济发展的关键”。“这些机构的作用就是执行1991年《阿布贾条约》所要求的经济一体化。”[31]
除了承袭非统组织资金来源[32]、新建金融机构外,非盟基金会是非盟经费的另一个来源。非盟基金会将根据《2063年议程》重点资助以下领域的项目和创新行动:技能和人力资源开发;青年发展和创业;妇女赋权和性别平等;促进对多元化的整合和管理;宣传和支持非洲联盟。非盟基金会由一个理事会管理。理事会由非洲大陆各部门和各区域的非洲领导人以及非洲侨民代表组成。非盟委员会主席同时也是非盟基金会主席。[33]
改革和创新后的非盟组织机构变得更加完备,机构职能和权力更趋清晰,运行的规则和程序更加细致和具体。[34]这些改革和创新,至少理论上将在立法权限、与成员国沟通、融资渠道、次区域组织支持等方面,增强非盟的组织权威和行政能力。
不过,非盟的组织架构和运行机制还是存在一些问题。比如,议员活动经费需要各国政府补贴导致其不可避免代表本国政府立场,而成员国利益常常存在矛盾导致立场存在分歧,此外,非盟首脑会议决议只有取得2/3以上票数才能通过的规定,以及非洲国家对主权十分珍视,这些加起来,使得非盟的决议同非统的一样,往往难以通过。
如果说非统主要是非洲的政治组织,主要使命是民族解放、地区稳定和反帝反霸反殖民,那么非盟的主要使命更为广泛。在非统原有的政治职能基础上,非盟显著地加强了经济合作与一体化的职能,还涉及政治民主化、人力资源开发、科技合作、社会和文化的可持续发展以及人的健康保护等议题,以适应非洲面临的诸多挑战。[35]这样,教育一体化在非盟的议题里就有了正式的一席之地。
需要特别指出的是,在非盟委员会下,设有八大部门,各有专员(commissioner)负责。其中包括人力资源、科学和技术部门,现任专员为喀麦隆人萨拉·安阳女士(H.E.Sarah Mbi Enow Anyang),有15年从事学术工作的经历。该部门下设有三个处,其中包括教育处。
教育处的任务和核心职能是:面向非盟的愿景开展非洲大陆教育政策和项目的开发和协调。具体包括:领导振兴教育系统;开发和管理连接区域和国家层次的非洲教育管理信息系统,为当地和国际用户提供信息;组织与专业机构相关的会议。
该处根据《2063年议程》以及以下战略开展工作:《非洲大陆教育战略(2016—2025年)》《非洲职业技术教育与培训战略》以及《非盟高等教育一体化战略》。在以上战略框架下,该处正在举办或实施下列机构和项目:泛非大学(PAU)、泛非教育发展研究所(Pan African Institute for Education for Development,IPED)、非盟—国际非洲女子教育中心(African Union-International Center for Girls and Women's Education in Africa)、尼雷尔奖学金和学术交流项目。[36]
非盟基本法赋予了非盟对非洲各国推行区域政治、经济和文化科技教育一体化方面的权力和经费保障,也为非盟的组织架构和具体运作机构奠定了基础,从而使得非洲联盟制订和推行教育一体化战略有了一定的法律保障。
从绪论第三部分所述非洲高等教育区域化的路径中,我们可以看出,无论在非洲教育一体化发展战略的组织路径、功能路径还是政治路径中,非盟都发挥重要作用。《非洲发展新伙伴计划》[37]和《2063年议程》[38]是其中政治路径的两个重要例子。《2063年议程》在人力资源开发领域的主要内容包括:扩大早期幼儿教育和中小学的普及,重视严重的性别不平等问题;增加投资,在全非洲建立高质量的职业技术教育与培训中心,以适应当前的工业和劳动力市场需求;重视大学、科技、研究和创新的转型和投资,形成教育标准和学术及专业资格互认的一体化;建立非洲认证机构,以开发和监测整个非洲的教育质量标准。该议程还提出要积极响应非盟“高等教育一体化”的号召,加强泛非大学的建设,成立泛非虚拟大学,提升非洲在全球研究、技术开发和转移、创新和知识生产中的作用。[39]该议程中对教育领域的规划涉及非洲各级各类教育的发展,均有着具体的要求和目标。
(三)非盟推动非洲教育一体化发展的主要战略举例
非统和非盟为非洲教育一体化的协调发展和共同提高做出了很多努力,制订了系列发展战略或行动计划,这里以非盟主导的战略和倡议为例。
1.三个非洲十年教育战略。迄今为止,非盟制定了三个为期十年的非洲教育发展战略。详见第二章。
2.《非洲职业技术教育与培训振兴战略》。职业技术教育在《非洲教育“二·十”行动计划(2006—2015)》中是七大优先发展领域之一。进入21世纪,非洲一体化进程加快,严峻的社会经济形势要求非洲加强职业技术教育;但现有的非洲职业技术教育和培训机构种类繁杂,分布不均衡,收费混乱,资金匮乏,难以保障教学质量。为此,2007年5月,非盟继《非洲教育“二·十”行动计划(2006—2015)》之后,具体提出了《非洲职业技术教育与培训振兴战略》,以加强职业技术教育与培训项目的吸引力,推行高质量的“非洲职业教育和培训项目”,整合现有资源、实行一体化管理,保障学员的就业。该战略的出台引领了非洲教育一体化改革和治理,所提倡的分权和多样化的职业技术教育和培训体系结合了非洲实际,体现了非洲特色。[40]
3.《非洲高等教育一体化战略》。针对西方主导的结构调整计划的偏差,《非洲教育“二·十”行动计划(2006—2015)》明确了高等教育在非洲发展中不可或缺的地位。在讨论非洲高等教育复兴的过程中,人们认识到需要整合非洲高等教育。作为上述行动计划的后续措施,2007年9月,非盟出台了《非洲高等教育一体化战略》。该战略的目的是在非洲建立一体化的高等教育系统,同时加强非洲高等教育机构的能力,改善非洲高等教育的质量,促进非洲学生和教师的流动。该战略的重点是明确各方政治责任;加强信息交流;构建资格体系;制定最低资格标准;开发合作课程和交流项目。该战略文本中,下列话语频繁出现:“非洲人自己”“整合”“动员”“磋商”“合作”“伙伴”“区域经济共同体”“政府”“活动时间表”,等等。这套话语体系强调了非洲高等教育一体化、本土化的价值,强调要对各种地区和次地区级组织的教育活动进行整合;还强调要对政府、高等院校、民间团体和私营部门等所有利益相关者进行动员;十分强调战略形成和执行中的政治民主,高度重视地区和次地区组织以及各国政府在一体化进程中的作用;强调非洲高等教育一体化首先要有各国高等教育制度的完善和区域、次区域高等教育的一体化;此外,还强调战略本身的操作性和具体指导意义。[41]
4.“泛非大学”的设立。2003年第一届非洲科技部长会议提出必须建立泛非大学来改善非洲科技教育质量,以提高非洲生产力。这些思想后来被写进泛非大学的宗旨。非盟在2008年同意建立泛非大学,2009年任命了高级专家小组负责监督泛非大学。2011年底,泛非大学在非盟总部亚的斯亚贝巴正式成立,并将主要目标聚焦于科研与研究生教育。它计划在北非、西非、南部非洲、中非和东非分散设立五个地区性的校区,分别专门从事某一个关键学科领域。它们分别是阿尔及利亚安纳巴大学——水资源、能源科学及气候研究;尼日利亚拉各斯大学——地球和生命科学;南非斯坦陵布什大学——空间科学;喀麦隆雅温得第二大学——人文、社科及管理;肯尼亚乔莫肯雅塔农业与技术大学——基础科学及东非技术创新。各区域学区教学资金将由非洲联盟、主校区所在国及国际教育合作伙伴共同承担,其中大部分将用于为学生提供助学金。非洲大学协会也资助泛非大学。今后,科研、学费收入以及来自成员国和私人方面的自愿捐款都将成为大学的收入来源。[42]