扩大合格教师供给
(一)“扩大合格教师供给”的战略依据
2015年9月,世界各国领导人在联合国峰会上正式批准《2030年全球可持续发展议程》,该议程通过了17个可持续发展目标,其中在目标4“确保包容性和公平的优质教育,促进全民享有终身学习机会”中提出“到2030年,大幅增加合格教师的供应”,包括通过在发展中国家(特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家)开展针对教师培训的国际合作。[31]《非洲2017年度竞争力报告》[32]再次指出,由于非洲的人口大幅度增长,对教育服务的需求大大增加,这就需要招聘更多的教师以满足教育服务的需求。为扩大合格教师供给,非洲不同国家和区域间应加强合作,从区域层面上高效率地改善师资力量不足的现状,这也将促进非洲教师教育一体化的发展。
1.背景
在全民教育目标的推动下,非洲中小学入学率大大提高,虽然非洲各国努力采取各种方式招聘教师、提高教师的保留率,但是非洲合格教师的数量仍然严重短缺,全民教育的目标未能如期实现。为加速实现全民教育目标,可持续发展目标(SDG)4提出,2030年以前要实现普及小学和中学教育的目标。
但是,根据2016年联合国教科文组织统计研究所报告,撒哈拉以南非洲地区如果要达到2030年普及小学和中学教育的目标,就需要大约1700万名教师。该地区70%的国家面临严重的小学教师短缺,90%的国家面临严重的中学教师短缺。如果不采取紧急的和持续的行动,那么这种情况在日益上升的教育需求下还会日益恶化。这是学龄人口增长最快的地区:2014年每100名小学儿童和每100名中学生,到2030年时将分别变成138名和148名。此外,目前撒哈拉以南非洲中小学的生师比本来就非常高,小学平均为42,有些国家甚至更高,如中非共和国高达80,乍得为62,埃塞俄比亚为64,马拉维为69。虽然该地区中学的生师比小多了,平均只有25,但这只不过反映了该地区中学入学率低,平均只有43%。根据该报告,在北非,教师短缺问题也不容忽视,2030年要普及中小学教育就需要补充280万中小学教师(见表4.3)。北非师资最紧缺的国家是阿尔及利亚(仅小学就缺20万)和埃及(仅中学就缺110万)。
表4.3 非洲2030年普及中小学教育所需教师数量
注:原文*处为80万,#处为180万。因与构成项之和不符,本书按构成项重新统计。资料来源:UIS.The World Needs Almost 69 Million New Teachers to Reach the 2030 Education Goals[R].Uis Fact Sheet,October,2016,No.39.[2020-07-10].http://uis.unesco.org/sites/default/files/documents/fs39-the-world-needs-almost-69-million-new-teachersto-reach-the-2030-education-goals-2016-en.pdf.
从上述数据可以看出,为实现SDG 4,在2016—2030年的15年内,非洲需要雇用大约1990万名教师。巨大的教师需求量要求非洲不同国家和区域联合起来,共同努力,扩大合格教师供给,这对教师教育的一体化发展有重要的意义。
2.政策的出台
联合国教科文组织、非盟和部分非洲区域组织出台的部分战略规划将“扩大合格教师供给”作为战略重点,并提出了具体的战略措施。
一是《非洲教育“二·十”行动计划(2006—2015)》(以下简称“二·十”计划)。该计划在“教师发展”这一优先领域提出了一系列目标、行动/干预、战略/实施水平、产出和结果、期限、责任和合作伙伴,其中,在“教师发展”的优先领域下,“确保提供足够的合格教师以满足教育系统的需求”是目标之一,在此目标下又把“提高合格教师的供应和利用率”作为优先领域之一,具体框架见表4.4。
表4.4 《非洲教育“二·十”行动计划(2006—2015)》优先解决教师短缺问题
资料来源:African Union.The Second Decade of Education for Africa(2006—2015):Plan of Action[R].Addis Ababa,Ethiopia,2006.
二是《撒哈拉以南非洲师资培训计划2006—2015(TTISSA)》[33](以下简称《撒哈拉以南非洲师资培训计划》)。为了推动全民教育的实施,支持“二·十”计划中“教师发展”这一优先领域,2006年1月,联合国教科文组织应撒哈拉以南非洲地区成员国的要求,在该地区实施了为期十年的师资培训计划。该计划由联合国教科文组织高等教育部教师教育处负责,是专门针对撒哈拉以南非洲小学教师的师资培养计划,该计划的总目标是增加师资队伍数量与提高教师质量。该计划制定了四项预期结果,并以此为基础,提出了“宣传;政策发展支持;研究的审查、支持和产生;组织研讨会,促进南南合作共享,审查、传播和发展教学材料;能力建设等”规模化活动。
三是《非洲虚拟大学教师教育项目》。2003年,联合国开发计划署和非洲开发银行共同资助并发起了《非洲虚拟大学跨国支持计划2003—2007》[34],该计划的总体目标是增强非洲虚拟大学及其机构网络提供和管理优质信息通信技术的能力,以便为选定的非洲国家提供教育和培训机会。《非洲虚拟大学教师教育项目》[35]是《非洲虚拟大学跨国支持计划》的重要组成部分之一,旨在解决撒哈拉以南非洲教师在数量和质量方面面临的挑战;强调信息通信技术在学科内和跨学科中(尤其是数学和科学教育课程)的使用,目标之一是增加数学、科学和计算机科学教师的数量,项目第一阶段(2005—2011)通过运用开放、远程和电子学习(ODeL)的方法大大增加了参与国数学、科学和计算机基础等学科的教师数量。
四是《南共体区域教育和培训实施计划2007—2015》。在“二·十”计划的引领下,南部非洲发展共同体先后出台了三个政策文件指导成员国的教育项目,分别是《南共体区域指示性规划战略(RISDP)》《南共体教育和培训协议》《南共体区域教育和培训实施计划2007—2015》,这三个文件的共同目标之一是实现南共体教育和培训系统的一体化。其中RIPET的整体目标与“二·十”计划一致,目标之一是“确保提供足够的教师以满足教育系统的要求”,在这一目标下,该计划指出了影响南共体教育发展的关键挑战,其中包括“合格教师大量不足”。
五是《2063年议程:第一个十年行动计划2014—2023》。2013年5月是非洲统一组织(非盟)成立50周年,为实现“构建由非洲公民推动、代表国际舞台活力的一体化、繁荣、和平非洲”的泛非愿景[36],联盟五十周年峰会针对包容性增长和可持续发展、一体化、良治、和平与安全等八个领域发表了宣言。为在非盟愿景范围内落实这一宣言,非盟在非洲发展新伙伴规划和协调机构(NPCA)、非洲开发银行和联合国非洲经济委员会(UNECA)的支持下,指导非洲联盟委员会制定了一个为期50年的非洲大陆议程,即《2063年议程》。[37]
在《2063年议程》的引领下,非盟委员会围绕《2063年议程》提出的“农业生产和生产力、经济一体化、基础设施、卫生和教育、科学和技术、民主和文化等领域”制定了《2063年议程:第一个十年行动计划2014—2023》,该计划以非盟的七大愿景为中心设立了20个目的,确定了38个优先领域,并针对各个优先领域制定了2023年的目标;还从国家层面或整个非洲大陆层面制定了指示策略,分别列出了国家、整个大陆层面的关键进展。其中,在愿景1(基于包容性增长和可持续发展的繁荣非洲)下的目的2(受过良好教育的公民与科学、技术和创新推动下的技术革命)中的优先领域1(以教育和STI推动下的技能革命)中,确立了到2023年数学和科学学科的合格教师至少增加30%的目标。
(二)主要措施及实施
通过对上述文本的梳理分析可以发现,虽然上述五个政策都提及“合格教师不足”的问题,但是,《南共体区域教育和培训实施计划2007—2015》和《2063年议程:第一个十年行动计划2014—2023》并没有提出明确的解决措施。为改善非洲合格教师不足的问题、扩大合格教师供给,撒哈拉以南非洲师资培训计划、“二·十”计划和非洲虚拟大学教师教育项目主要从吸引更多的合格教师从教以及运用开放、远程和电子学习的方法扩大教师培训机会两大方面采取措施。以下将结合具体的案例对“扩大合格教师供给”的主要措施展开具体分析。
1.吸引更多的合格教师从教
“二·十”计划和“撒哈拉以南非洲师资培训计划”主要通过改善教师的地位和工作条件吸引更多的合格教师从教。
“二·十”计划从以下四方面来改善教师的地位和工作条件:(1)为教师职业的稳定发展提供更多机会;(2)在学校内开展人体免疫缺陷病毒和艾滋病毒的预防教育,解决影响教师职业发展的健康问题;(3)在国家教育政策对话、课程和材料发展、标准制定和质量管理机制等领域的发展中,更有力地发挥教师的作用;(4)定期审核教师薪酬及工作条件。“撒哈拉以南非洲师资培训计划”更侧重与利益相关者之间的合作,例如,(1)通过联合国教科文组织举办的“世界教师节”等活动宣传教师的地位和作用;(2)与联合国教科文组织国际教育规划研究中心、国际劳工组织、联合国教科文组织统计研究所、国际教育组织合作,对与其他职业、国内生产总值(GDP)、购买力平价(PPP)等有关的教师薪水和工作条件进行审查。[38]
根据表4.3,为实现可持续发展目标4,2030年以前实现普及小学和中学教育的目标,小学和中学的生师比分别不超过40∶1和25∶1。与非洲北部相比,撒哈拉以南非洲的合格教师缺口更大,对撒哈拉以南非洲国家是一个巨大的挑战,因此,扩大教师供给是撒哈拉以南非洲地区的迫切需要解决的问题之一。因此,这里将以“撒哈拉以南非洲师资培训计划”为例,分析该战略措施的实施。
(1)目标
“撒哈拉以南非洲师资培训计划”的最终目的是改善教师的准入、质量和公平机制,在撒哈拉以南的非洲地区实现全民教育目标,总目标之一是增加撒哈拉以南非洲教师的数量。
(2)机构职责及合作伙伴
“撒哈拉以南非洲师资培训计划”分2006—2009年(涉及17个国家)和2010—2012年(涉及46个国家)两期实施,本书主要分析第一期,即2006—2009年的“撒哈拉以南非洲师资培训计划”。
联合国教科文组织教育部门高等教育部教师教育处(ED/HED/TED)和西非地区办事处(达喀尔)(BREDA)负责监督和协调计划的实施;非洲国际能力建设研究所负责开展教师教育领域、远程教育等重点领域专业研究和能力建设;撒哈拉以南非洲地区的教科文组织国家办事处负责构思、制定和执行“撒哈拉以南非洲师资培训计划”。此外,“撒哈拉以南非洲师资培训计划”与教科文组织旗下的其他成员(例如与某些活动有关的其他专业研究所)合作。[39]
除了联合国教科文组织的内部机构外,该计划还与非洲开发银行、非洲教育发展协会、国际劳工组织、非洲发展新伙伴关系、世界银行、非洲国家政府和教育部、非盟以及学习共同体(COL)、区域经济共同体、双边发展合作伙伴、大学、非政府组织(NGOs)和基金会等利益相关者建立了合作关系。[40]
(3)经费资助
联合国教科文组织为该计划在全球和区域各级的实施提供了正式预算经费。2006—2007年两年期间,共提供了118.9万美元的正式预算经费,在国家一级分配了103.7万美元的正式预算和660万美元的额外预算;2008—2009年两年期间,在全球和区域各级共拨出了80.7万美元的正式预算,在国家一级上没有单独的预算分配。详见表4.5。[41]
表4.5 2006—2007年、2008—2009年TTISSA正式经费支持
资料来源:UNESCO.Evaluation of the Teacher Training Initiative for Sub-Saharan Africa[Z].Paris:UNESCO,2009:16.
自该计划开始以来,共产生了880万美元的预算外资金,70%的预算外资金来自北欧全民教育能力建设(Cap EFA)计划,尽管这些资金并不一定指定用于该计划。除北欧全民教育能力建设计划外,其他来源的“撒哈拉以南非洲师资培训计划”额外预算不超过总预算30%,见表4.6。
表4.6 各国的预算外资金及来源 单位:美元
资料来源:UNESCO.Evaluation of the Teacher Training Initiative for Sub-Saharan Africa[Z].Paris:UNESCO,2009:17.
(4)评估
“撒哈拉以南非洲师资培训计划”的评估由联合国教科文组织内部监督服务(IOS)与高等教育部教师教育处合作开展。该计划针对每一项预期结果下的每一个具体活动都提出了相应的评估指标。从整体层面来看,主要从计划的适切性、效率、效果和影响、持续性四方面展开。该计划的“适切性”主要关注:与国家需要、优先事项和期望之间的相关程度;与UNESCO总体目标的相关性(尤其是在EFA目标和MDGs的实现、上游支持、部门间合作以及与联合国“一体行动”方面如何保持一致);对“二·十”计划教师发展策略实施的协同和促进程度。“效率”方面主要从是否已经有适当的项目传递机制,有效的上游管理模式,分工明确的总部、外地办事处和机构等方面展开评估。“效果和影响”的测评主要关注:计划的四个预期成果得以更好地展开工作的条件和方式;有效吸取UNESCO相对优势的方式;有效动员多边合作伙伴、筹集资金以及与国家计划共同发挥作用的方式;有效实现逻辑框架中规定的目标和结果的方式;可能产生的预期之外的结果等方面。对计划“持续性”的关注主要体现在:以何种方式实施活动以支持可持续性;外部资金撤销后,计划参与国面临的后果;计划进行过程中可以为未来滚动计划的实施提供范例的实践和关键经验教训。
评估主要包括以下几种方式:第一,关键文件的深入案头审查,包括UNESCO规划、政策文件和报告,TTISSA的具体战略和进度报告,国别层次上TTISSA的具体项目文件和报告,联合国教科文组织教育部门以往的评价和2008年TTISSA的内部评估报告。第二,2009年的4月和5月两次访问UNESCO总部,并采访UNESCO部分相关工作人员和管理人员。第三,向17个试点国家的43个利益攸关方和UNESCO总部、BREDA、IICBA等发送在线问卷调查,问卷回收率为27%。第四,在几内亚和坦桑尼亚开展国别研究,与总部教育部门工作人员共同商定要访问的试点国家的选择标准,包括TTISSA逻辑框架中4项预期结果充分覆盖范例,提供良好做法和语言多样性的实用案例(一个法语国家,一个英语国家),每个案例研究的初步结果都与当地利益相关者进行了交流和讨论,以进行验证。[42]
2.运用开放、远程和电子学习的方法扩大教师培训机会
《非洲虚拟大学教师教育项目》注重通过信息通信技术在课程内外的使用,尤其是在数学和科学教育课程中的使用。因此,为增加数学、科学和计算机科学教师的数量,该计划提出通过使用开放、远程和电子学习的方法增加培训机会实现这一目标。以下将以《非洲虚拟大学教师教育项目》为具体案例,分析该战略措施的具体实施情况。
《非洲虚拟大学教师教育项目》共分两个阶段实施,第一阶段是2005—2011年,第二阶段是2012—2017年。这里主要分析第一阶段的实施。
(1)目标
该项目的总体目标是解决非洲地区(尤其是撒哈拉以南非洲地区)教师教育专业数量和质量方面的挑战。具体目标之一是:通过运用开放、远程和电子学习的方法扩大培训机会,增加参与国数学、科学和计算机科学教师的数量。
(2)实施
①资助机构
项目的资助机构为非洲开发银行和联合国开发计划署。
项目的第一阶段,非洲开发银行负责资助该项目在10个非洲国家的开发和实施,这10个国家分别是:埃塞俄比亚、肯尼亚、马达加斯加、莫桑比克、塞内加尔、索马里(冲突后国家)、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚和津巴布韦;在每个国家中,将有一个参与机构负责实施该项目;在索马里,联合国开发计划署将为该国的两个参与机构提供资金。
②负责机构
2010年2月,应非洲开发银行资助的项目合作机构的请求,教师教育虚拟联盟成立,该联盟由来自30个国家的33所大学组成,是非洲虚拟大学董事会的委员会之一。该联盟的目标包括远程学习中心的发展、成员的能力增强以及对远程学习课程的开发和管理;该联盟还负责监督教师的虚拟培训。它的成员主要有:埃塞俄比亚金马大学(Jimma University),肯尼亚内罗毕大学,马达加斯加塔那那利佛大学(Universite d'Antananarivo),莫桑比克教育大学(Univasidade Pedagogica),塞内加尔谢赫·安达·迪奥普-达喀尔大学(Universite Chiek Anta Diop),索马里阿蒙德大学(Amoud University)、哈尔格萨大学(University of Hargeisa)、东非大学,坦桑尼亚开放大学,乌干达理工大学(Kyambogo University),赞比亚大学以及津巴布韦大学。
③具体措施
在非洲虚拟大学虚拟教师教育联盟的协助下,各成员机构采用开放、远程和电子学习的方法,合作开发了数学、生物学、化学和物理学四个学科的教育学士学位课程,并商定了统一的质量保障机制。这些开放资源课程的使用人群是:中学职前教师和不合格的中学教师(已取得某个学科的学士学位,但没有教育学和其他教师教育专业课程资格)。[43]
(三)实施成效与面临的挑战
《撒哈拉以南非洲师资培训计划》和《非洲虚拟大学教师教育项目》的实施在“扩大合格教师供给”方面取得了一系列的成就,但也面临着一些挑战。
1.师资不足状况缓解
在区域层面,《撒哈拉以南非洲师资培训计划》对教师政策的发展、教师研究和数据的改进、教师教育质量保障的发展、教师的地位和工作条件的改善、可持续发展教育与非正规教育保持持续的关注。在国别层面,第一期17个试点国通过对教师问题的分析,确定了优先领域,得到了该计划的支持。这使得试点国家能够在该计划的战略框架内设计和实施反映国家优先事项的一系列重点活动,这些活动主要有:(1)教师政策:教师政策相关问题的南南共享和发展国家一级政策、战略;(2)教师问题研究;(3)安哥拉建立国家教师资格框架,通过区域论坛支持质量保障建设;(4)教育人员和决策者的能力建设;(5)支持建立教师中心;(6)开发教育课程和材料,特别是有关HIV和AIDS,非正规教育,科学、和平和人权教育,信息通信技术和开放和远程学习,性别问题教育的教育课程问题和材料;(7)通过世界教师节和EFA全球行动周宣传教师的重要性;(8)支持开放与远程学习下的教师教育。[44]
从整体来看,《撒哈拉以南非洲师资培训计划》从区域和国家层面上缓解了该地区师资不足的状况;同时,该计划还开发了教师培训网络资源和校本培训等手段,为小学教师提供了在职培训机会,提高了教师的能力;此外,许多国家积极响应联合国教科文组织倡导的提高教师地位的倡议,将10月5日定为教师节,教师的重要性得以体现。
2.合格教师数量增加
《非洲虚拟大学教师教育项目》重点开发生物、化学、物理、数学和信息通信技术领域的基础教师技能和教师专业发展模块。项目第一阶段开发了73个模块,通过对这些模块进行进一步开发、审核和翻译,最终形成了以英文、法文和葡萄牙文三种不同语言为载体的219个模块。为了确保非洲内外的师生能够轻松获取这些学习资料,非洲虚拟大学通过其开放式教育资源门户网站(www.oer.avu.org)将这些学习单元作开放教育资源发布,在过去的6年里,这些模块已经被访问了2694241次。迄今为止,这些模块已被用于提供学位、文凭、证书和专业发展,总共有27492名学习者报名参加了10个合作机构。仅在塞内加尔,就有13772名不合格的教师通过了专业发展计划下的教师教育模块培训,被政府雇用为全职合格教师。[45]
《撒哈拉以南非洲师资培训计划》实施的过程中面临着一系列的挑战,主要体现在资金不足、职能机构分工不明确、政策脱离实际情况这三方面。第一,由于计划的经费严重不足,导致许多项目难以为继。从表4.5可以看出,相比于2006—2007年的正规经费支持,2008—2009年的经费有明显下滑;从表4.6不难看出,计划的预算外经费分配严重依赖其他国家,同时,资金分配极不平衡,有6个国家没有得到外来预算经费支持。第二,《撒哈拉以南非洲师资培训计划》的机构职能划分不明确,部分机构办事效率低,影响了项目的执行。例如,布基纳法索、赞比亚和乍得,既没有预算外资金支持,也没有负责的联合国教科文组织工作人员,并且有约25%的国家利益相关者表示,他们没有得到计划机构的任何援助或支持[46],这就导致计划的实施效率大大降低。第三,《撒哈拉以南非洲师资培训计划》提出的一些政策措施不符合非洲国家的实际情况。就“改善教师的地位和工作条件”这一目标而言,由于各个国家经费缺乏,教师的地位和工作条件难以从根本上得到改善;该计划开发的《教师政策开发工具包》也由于脱离各国的国情,难以在试点国家推行。[47]