非洲基础教育一体化发展战略的问题分析
(一)各利益相关者间协同效应缺乏
非洲基础教育一体化的发展虽然得到了国际组织及非洲各区域组织、次区域组织的有力支持,可不得不承认的是,对于各利益相关者所讨论得出的提升基础教育质量的举措在各国间仍然难以达到统一。就国际组织内部而言,国际教育局无法有效协调“2030可持续发展教育目标四”部门在其他几个部门的相关活动的开展,缺乏各部门之间的协同效应(如健康、就业、基础设施等)的问题。各区域间教育资源、经济水平的差距,以及一体化进程中各部门分工不明确等问题都对非洲基础教育一体化进程产生很大的阻碍。
对于落后贫穷的非洲个别国家而言存在着没有充足的资源来支持制度上有约束的实施举措。这是因为各个国家的背景及发展状况不同,经济发展水平不同,导致其教育优先事项需要与本国社会经济发展相协调。非洲大陆地区间经济发展极不平衡,54个非洲国家中有48个国家分布在撒哈拉以南地区,其中34个国家属于人均国民总收入低于875美元的不发达国家。[83]撒哈拉以南非洲地区作为非洲最为贫穷的地区之一,尚未实现基础教育入学率的普及。非洲各区域间差异性太大,上至政治文化的多样性、经济水平高低,下至基础教育体系的不同,导致其相关政策实施步调不一致,决定了非洲基础教育发展的极不均衡。虽然非洲各区域基础教育入学率在近几十年来取得了巨大的进步,但是对于撒哈拉以南非洲地区而言,其基础教育净入学率进步缓慢,尚未实现全面普及。截至2014年,撒哈拉以南非洲是世界上失学儿童最多的地区(共3100万,占总数的52%)。2015年要实现普及基础教育的目标中全球共有140个国家的基础教育入学率数据,有73个国家实现这一目标(入学率至少达到97%),在未完成目标的67个国家里,主要有13个来自南部非洲,这些国家的基础教育净入学率远远低于80%。
非洲各国家间的贫富差距也很大。比如,2001年塞舌尔国家总收入几乎比马拉维国家总收入多40倍,国家总收入的基值不同导致该国家国民接受到的教育质量有差别。除了各国总收入的差距外,国家的教育投入在一定程度上表明了国家对待基础教育的态度。如斯威士兰的教育投入占国家预算的30%,是坦桑尼亚(7%)的4倍多。近些年来,艾滋病病毒肆虐,对非洲基础教育影响较大。据世界卫生组织的调查,世界上约70%的艾滋病病毒携带者分布在撒哈拉以南非洲,其中儿童占10%～20%。为此,2006年开始的SACMEQⅢ计划中也把艾滋病知识的测试(HIV/AIDS Knowledge Tests,HAKT)纳入调查研究范围。
在塞内加尔,由于实现一体化进程目标由负责教育的三个不同部门管理,导致不能高效甚至有效的沟通,因此对于该领域存在争议。在尼日利亚,国家政府和区域国家之间缺乏协调是一大挑战。
经济发展水平的高低在很大程度上决定了区域政策制定者对基础教育的重视程度,在填不饱肚子的情况下谈教育是几乎不可能的事。非洲各区域经济发展水平的差异在一定程度上导致基础教育的层次不同。为实现非洲基础教育一体化发展各区域利益相关者积极进行信息共享,联合行动,但对于各自区域的发展而言仍然难以实现真正的统一。
(二)政策制定水平和执行力不足
虽然非洲各地区和国家已经做了很多工作来推动“2030可持续发展教育目标四”议程,但是就政策和执行战略而言仍然存在国家和地区执行力不强的问题,包括政策制定和执行能力不足,以及缺乏定性见解、信息和相关数据来确定政策决策。
在纳米比亚,虽然有足够的公共资金用于教育(2010年占GDP的8%,是政府总支出的26%),但是考虑到资金投入与教育产出和成果的质量和数量,关键的挑战是政府部门内部效率低下。对于大多数非洲国家,缺乏可靠、相关、及时和高质量的数据对政策实施包括对项目的影响及有效性的评估来说都是一个重大挑战。[84]
针对非洲基础教育一体化发展战略中各区域国家面临的主要挑战,国际教育局可持续发展目标委员会积极听取各地区的建议,克服既定挑战,确保在国家一级改进“2030可持续发展教育目标四”的实施。对于非洲地区,需要着重于制定统计指标、数据收集和报告方面的能力建设,以期适应所有目标。强调要考虑到各地区及国家不同背景和现有预算来确定“2030可持续发展教育目标四”中某些具体目标完成的优先顺序。例如,对于南非国家,建议更加重视基础性的学习成果,作为在可持续发展目标进程中后期学习的前提条件,并着重于通过开发更好的评估体系来监测学习成果。西非地区代表建议指导委员会能够提供切实可行的材料,如实践指南,以支持利益攸关方技术性的对话,并将可持续发展教育目标有效纳入教育政策和规划,帮助各国基于其国家背景优先考虑可持续发展目标的整合。针对东非地区2030可持续发展教育目标进程现状,需要教科文组织出面加强区域和国家间的磋商以确保目标议程主权交由国家教育部。[85]
(三)基础教育本身存在的问题
基础教育本身所存在的问题具体来说主要包括学制划分不统一和多语言教学问题,两者的存在都对非洲基础教育一体化的发展产生了阻碍。
1.学制划分不统一
各国之间的学制划分不一,对各项政策的落实、数据的收集及比较造成了很大的困难。撒哈拉以南非洲地区各国小学教育及初中教育学制划分概况如表6.10所示。由表可知,撒哈拉以南非洲地区各个国家间小学教育年限差异较大,分布混乱。东非、西非国家初中教育年限多为3～4年,而南部非洲国家则差别较大,2～5年不等。基础教育学制的参差不齐导致各项相关政策的实施步调不一致,从而各国的基础教育政策决定权最终还是掌握在各国教育制定者手中。因此,这就对国家教育官员的能力建设水平提出了很高的要求。
各个国家的教育资源情况不同,使得各国基础教育形式呈现出明显的差异。其中,基础教育除了学制划分各异之外,还存在着义务教育的范围不同,有的国家整个或部分小学教育阶段被纳入到义务教育之中,实行免费教育或者政府补贴形式的教育。而在一些物质基础仍然极度匮乏的国家却没有这种能力。针对非洲各国均为发展中国家而言,其实施免费教育的情况主要还是依据各个国家的具体发展状况加以分析,既不能盲目实施,照搬照套,也不能把基础教育的发展抛之弃之,发展滞后。
表6.10 撒哈拉以南非洲基础教育(中小学教育)学制年限划分一览
资料来源:吴书敏.非洲基础教育一体化发展战略的研究[D].浙江师范大学,2018:81-82.
2.多语言教学问题
非洲国家存在着在教学环境中不只使用一门语言的普遍现象,非洲教学语言一般有英语、法语以及葡萄牙语。在一些国家早期儿童教育及小学教育阶段中学校教学和日常生活语言不统一,从而对儿童识字及学习带来很大的困扰,有时甚至在小学阶段儿童需要掌握两到三门语言。而且小学毕业升入初中时还需要进行语言考试,这也是导致小学教育完成率低的一个重要原因。
为了响应改善和加强非盟对第二个十年教育行动计划监督的需要,并根据2012年发布的非盟EMIS保密技术委员会的建议,非洲教育发展协会教育管理和政策支持工作组(ADEA WGEMPS)选取津巴布韦和布基纳法索这两个国家为试点国家,进行了一项新的和具有挑战性的试点研究,语言领域是其中的指标之一。然而,布基纳法索团队由于资金紧张而未能继续,津巴布韦团队完成了这项研究,并将发布一份有关该研究的报告说明。但对于如何有效解决,仍然需要一个漫长的过程。