对该战略的评论[35]
(一)顺应非洲发展的时代要求
21世纪以来,非洲的时代主题已由20世纪的“求独立、求解放”转变成“求和平、求发展”[36],各成员国的发展合作意识更为强烈。为顺应这一时代要求,2002年正式成立的非洲联盟通过召开首脑会议、设立各类组织机构、颁布各项政策战略等活动,努力实现非洲大陆的政治稳定与经济振兴,促进非洲发展与变革,加快非洲政治、经济和社会一体化进程,建立一个“由非洲公民领导的、在全球社会和知识经济占据应有地位的、一体化的、和平而又繁荣的非洲”[37]。
随着时间的推移,非洲一体化内容不断丰富,已扩展至教育和文化领域。非洲教育一体化作为非洲一体化中的重要一环,在1997—2015年,非盟先后推出了两个十年教育行动计划,推动了非洲各级各类教育后续行动计划的产生,例如非洲高等教育一体化战略、非洲职业技术教育和培训振兴战略等,加快了非洲教育一体化的进程。《非洲“三·十”教育战略》正是在这样的时代背景下应运而生,是继非盟两个非洲十年教育行动计划后,在非洲具有重要意义的又一教育发展战略,它将和以往颁布实施的重大教育政策或战略一样,对推进非洲教育一体化进程发挥重要作用。在《非洲“三·十”教育战略》中,不管是指导原则、总体目标还是实施原则,都是从非洲共同立场(CAP)和维护非洲共同发展利益的角度出发,不仅在内容上注重解决非洲各级各类教育共同面临的各种问题,建立统一的教育和培训体系,而且在行动上十分强调非洲各层面的所有利益相关者加强合作,协调推动战略顺利实施,确保非洲在思想和行动上达成一致,促进非洲教育一体化迈向新高度。
(二)兼顾国际和非洲本土两个大局
就国际社会而言,2015年,联合国通过了下一个15年世界发展的“可持续发展目标”,其中第四项目标提出“确保包容和公平的优质教育,让全民享有终身学习机会”。[38]就非洲本土而言,2015年1月31日,第24届非盟峰会通过了旨在将非洲建设成和谐繁荣、和平安全、民主又充满活力的新非洲的议程——《2063年议程》,以规划非洲大陆未来50年的发展路线图。《2063年议程》提出要加强对青年特别是青年妇女的职业技能培训,培养非洲大陆实现可持续发展的变革推动者和新非洲公民。
《非洲“三·十”教育战略》紧跟国际社会教育发展步伐,结合非洲本土教育因素,兼顾国际和非洲本土两个大局,力求所制定的教育战略“不仅要考虑联合国‘可持续发展目标’的要求,同时也要使其适应并符合非洲的愿景”。而要实现这个愿景,就需要人力资源的开发,人力资源的潜力在于非洲拥有规模庞大的青年人口——约2亿15～24岁的青年人[39]。到2050年,非洲的青年人口预计将超过8.3亿。[40]教育和培训对于发掘非洲青年潜力,开发青年人力资源,促进包容性经济发展,从而使非洲成为最具活力和生产力的经济体具有重要意义。
在非洲,青年就业人口约占整体就业人口的40%,然而,青年人口中60%为失业人员[41],降低青年人口失业率可使非洲国内生产总值增长10%～20%[42]。教育和培训可以有效提升非洲青年应聘者的素质,使其获得一份稳定工作,拥有一份稳定收入,这对于促使非洲人民逐渐摆脱贫困和维护地区稳定具有积极作用。另外,非洲的文盲率为41%[43],居于世界首位,扫盲进程十分缓慢,扫盲的成功必须依赖教育和培训。
非盟委员会主席祖马(N.C.Dlamini-Zuma)在第26届非盟峰会期间强调,《非洲“三·十”教育战略》通过教育培养青年,帮助他们成为非洲变革发展的领军人;只有受过良好教育和具备熟练技能的青年,才能成为非洲复兴与转型的引擎和驱动力。[44]教育通过培养人才发挥其对社会发展的作用,这不仅体现在非洲大陆整体的政治稳定、经济繁荣和社会进步方面,还体现在青年个体发展方面,如非盟人力资源与科技司专员艾昆戈(M.D.Ikounga)所说:“《非洲‘三·十’教育战略》致力于通过建立强有力的部门间联系与合作提高教育与培训质量,促使青年获得良好的工作以便更好地生活,同时培养青年的创业精神和创新能力。”[45]这两方面的意义一旦实现,将会使非洲不断提高参与知识经济和全球化竞争的整体实力。
(三)注意汲取非洲教育“二·十”计划执行的经验教训
总体而言,非洲教育“二·十”计划取得了一定成绩。例如,基础教育入学率有所提升;建立了一些新的泛非教育教学或研究中心,以保证高等教育质量,如泛非大学的发起和建立;从事女童和妇女教育的非盟国际教育中心的建立,推动了针对弱势群体政策执行情况的监测和跟踪;教育管理信息系统的数据得到了广泛的应用,建立了泛非教师发展会议(PACTED)和其他利益相关者网络,以促进教师专业发展;至少有三个区域经济共同体投入了大量的精力和资源来推行职业技术教育与培训计划等。
但是,在非洲教育“二·十”计划实施中发现了一些问题。例如,没有建立一个协调一致的区域机构网络(如秘书处和委员会以及发展伙伴)来确保行动计划的全方位执行;没有加强信息在非洲大陆、区域和国家层面流动,缺乏有效的沟通传播战略来改善区域和非洲大陆的协同和问责;没有将该计划的优先发展事项纳入区域和国家教育战略规划;没有充分调动合作伙伴、地区和国家的资源。[46]
因此,《非洲“三·十”教育战略》非常重视执行过程中的五大问题——政策的宣传、政策的执行、政策实施的条件或环境、政策实施过程中的监测、政策实施效果的评估。在汲取非洲教育“二·十”计划教训的基础上,《非洲“三·十”教育战略》高度重视政策的传播和公众理解力、影响力,重视营造良好的政策实施环境,强调非洲大陆、区域及国家所有利益相关者的治理责任意识和合作协调网络建设:在非洲大陆层面,非盟成立一个由十位国家元首和政府首脑组成的负责战略实施与监测的委员会,定期颁布《非洲大陆年度教育活动报告》(RACA)[47];在区域层面,区域经济共同体围绕战略目标加强教育相关部门协调合作,并定期进行经验交流;在国家层面,各国加强宣传,将战略原则和目标融入国家政策,建立由专家代表组成的工作组参与战略实施的评估和监测,鼓励私立部门和个人投资教育培训等;通过干预措施来保证战略的实施、监测与评估,同时采取各种渠道和方式努力解决政策实施所需的资金和资源问题。
(四)为未来非洲各国教育发展提出了新的一体化发展目标
《非洲“三·十”教育战略》的目标和意图雄心勃勃,寻求比以前的教育战略框架取得更好的成果[48]。它在一定程度上是非洲教育“二·十”计划的继续和发展,体现了政策的延续性,它提出了未来非洲教育要实现的宗旨、总体目标和实施原则,无疑为未来非洲各国解决各级各类教育和培训存在的问题提供了方向上的指引。
(五)受到来自国际社会和非洲各界的广泛关注和支持
在非盟及其相关利益者的努力下,《非洲“三·十”教育战略》受到来自国际社会和非洲大陆、区域以及国家的广泛关注和支持,他们围绕战略的12项总体目标采取了一系列具体行动。例如,联合国教科文组织将通过协调教育伙伴关系和支持非洲各国调整教育和培训体系来为战略的实施发挥作用[49];欧盟将在未来三年内支持泛非高等教育“质量保障和认证框架”的发展,在非洲大陆各层面展开合作,克服学生在非洲和欧洲内部流动和认证资格的障碍[50];非盟委员会专门召开了非洲大陆教育战略执行会议,主张建立战略专题集群,一些专题集群如妇女和女童教育、职业技术教育与培训、教育管理信息系统等已形成[51],2017年6月8日,高等教育集群在加纳阿克拉正式成立[52];非洲开发银行实施《非洲青年工作战略(2016—2025年)》,致力于解决非洲5000万青年的就业,并支持青年创业行动[53];非洲大学协会今后更加重视妇女和青年发展、包容性和公平教育、使用通信技术促进教育发展、建立教育管理问责制,协会已将非盟《2063年议程》和《非洲“三·十”教育战略》纳入其新的《五年战略规划(2016—2020年)》[54]等。