撒哈拉以南非洲非正式部门技能开发战略
非正式部门(informal sector)简指发展中国家现代工业部门之外穷人赖以生存的就业领域,也被称为灰色经济部门。其他相关概念是未加组织的部门(unorganised sector)、影子经济、地下经济、未被注意的经济(unobserved Economies)等。该部门既不缴纳税收也不受任何形式的政府监管;自20世纪60年代以来一直在迅速扩大,在发展中国家经济中占相当大的比例[50],但不包括在国家国民生产总值或国内生产总值的统计中。非正式经济的参与者常常被认为是没有就业保障、工作保障和社会保障的人。该部门既为扩大就业做出了贡献,也在税法和劳动法等问题上与现代社会制度产生矛盾。
世界银行文件中“非农非正式部门”企业包含下列一种或多种特征:自我雇佣、自营、个体经营,雇主在自己企业工作并和其他工人一起工作;家庭成员在企业中发挥作用;小型企业和家庭企业中的领薪工人。简言之,非正式部门指的是就是非农部门中的小企业和个体自营企业。
鉴于非洲非正式部门就业的重要性以及该部门就业人员技能的低水平,世界银行非洲局开展了一项研究,内容是如何让工人具备非正式部门就业的技能,各国政府如何在采取其他干预措施提高该部门生产力和收入的同时鼓励进一步投资于技能。该研究着眼于加纳、肯尼亚、尼日利亚、卢旺达和坦桑尼亚五个非洲国家的技能发展经验,这些国家加起来占撒哈拉以南非洲近9亿人口的三分之一。这项研究探讨了:非正规部门就业的特点;其规模及对贫困的影响;在非正式和正式部门中教育和培训的特点及其与就业和收入的联系;非正式部门就业人员技能开发。该研究运用了这五个国家的家庭调查数据,以及对提供技能发展机会的许多项目的制度分析。在研究基础上,世界银行提出了撒哈拉以南非洲非正式部门技能开发的战略。
(一)非正式部门技能开发战略的背景
非正式部门技能开发战略的背景,一方面是撒哈拉以南非洲非正式部门仍然是经济发展的重要部门;另一方面是非正式部门工人的技能发展水平低。
1.撒哈拉以南非洲非正式部门在经济发展格局中重要而持久
与在其他发展中地区相比,非正式部门在撒哈拉以南非洲地区更是一股重要经济力量,是人们就业和收入的主要来源。在这里,正式领薪就业(formal wage employment)以外的小型和家庭企业仍然是国家经济的基石,是数百万人的生计来源。在图5.2中,撒哈拉以南非洲众多国家领薪工作者在全体工作者中所占比例如此之低,足以说明这一点。该地区65%以上的就业人口从事农业,但农业以外的就业人口中有近70%在非正式部门。非正式部门原先被认为是一种暂时现象,会随着各国工业化的进步而减少其重要性,但是,该部门就业人口占比非常高,现在却成为非洲经济格局中一个重要和持久的特点。考虑到正式部门规模过小,其劳动力需求无论如何不可能匹配劳动力供应,所以,未来非正式部门可能继续吸引大部分非农部门的劳动力。[51]
图5.2 20世纪80年代至21世纪初撒哈拉以南非洲国家领薪工作者所占比例
资料来源:The World Bank.World Development Indicators 2012[M].Washington,D.C.:The World Bank,2012.
因此,提高非农非正式部门的生产率对该地区的就业、收入增长和减贫至关重要。许多因素影响这种生产力。其中不仅包括融资渠道、基础设施和对投资者友好的商业环境,还包括人力资本水平,包括与劳动力市场相关的技能。
非正式部门就业有如下特点:
•非农非正式部门从业人员的平均收入低于正式部门从业人员,但高于农业从业人员的收入。
•女性更有可能在更弱势的挣钱更少的行业和部门工作。
•非农非正式部门的就业大多集中在贸易和服务业。[52]
2.非正式部门工人的教育和技能发展水平低
该研究承认全民基础教育十分重要,有助于为进一步的技能发展奠定坚实的基础;小学和初中教育中认知技能和非认知技能的发展相结合,为在高中和高等教育中获得技术能力和个人就业准备奠定基础,这一基础对于工人随后的生命周期中的技能升级也很重要。
在此基础上,该研究关于撒哈拉以南非洲非正式部门的技能培训有一系列发现。这些发现为世界银行提出该部门技能开发战略奠定了基础。
(1)非正式部门劳动者的教育水平低于正式部门,但高于农业部门。坦桑尼亚非正式部门的工作人员绝大多数只接受过小学教育,接受过中学或大学教育的极少,而未接受教育或小学未毕业的超过20%。参见图5.3。
(2)传统的学徒制是非正式部门人员的主要技能来源,但并非人人有条件接受传统的学徒培训,而且学徒培训质量差。
学徒制是所有五个案例国家非正式部门人员的主要技能来源。不过其流行程度、受欢迎程度和性别平衡因国家而异。在坦桑尼亚,非正式部门从业者只有大约1/10接受过学徒制培训;在卢旺达和尼日利亚,这一数字增加到1/5,而在加纳,这一数字是1/2。
图5.3 2006年坦桑尼亚不同经济部门就业人员的教育水平
资料来源:The World Bank.The PASET Regional Benchmarking Initiative to Strengthen African Universities:An Africa-led Initiative to Bridge the Skills Gap in Applied Sciences,Engineering,&Technology[R].Washington,D.C.:The World Bank,2017:8.
学徒制培训有一些条件限制。在城市地区比在农村更容易找到学徒,在加纳、尼日利亚和卢旺达可以观察到这种差异。在加纳15～30岁参加过学徒培训的青年中,最贫困的20%只占这些青年的10%多一点,而最富有的20%占这些青年的近50%。因此可以认为非常贫困的人更难以获得学徒制。原因之一是获得学徒资格需要一定程度的基本能力,实际上大多数学徒都接受过小学或初中教育。
传统学徒制对收入的影响是复杂的。五个案例国中只在卢旺达有统计数据显示其正相关。学徒制正面的主要影响就是打开了非农就业甚至正式部门就业的一扇窗口。
虽然学徒制在撒哈拉以南非洲是自我调节、自筹资金的,也是受欢迎的,但是,学徒制对收入的影响是有限的,因为学徒本身的教育程度低,读写能力差,培训师傅提供的培训质量差,培训中所用的技术和生产方法陈旧过时。[53]
总而言之,撒哈拉以南非洲非正式部门技能短缺,而且其背后的因素包括部门从业人员教育基础差,不同社会经济条件的人群接受培训机会不平等,市场效率低不足以鼓励技能发展,公共培训提供者缺乏对非正式部门需求的兴趣,而且其他市场的存在限制了为非正式部门企业进行的培训。
(二)非正式部门技能开发战略的目的和内容
非正式部门技能开发战略的目的最终就是提高小企业和非正式家庭企业的生产率和收入。
非正式部门从业人员技能提升战略的具体内容包括:增加私营部门对技能开发的投入,改善学徒制师傅提供的培训的质量,通过扫盲教育提供第二次教育的机会,向非正式部门小企业展示员工培训的好处,在培训基金中为非正式部门打开一扇窗户,支持小企业成为价值链的一部分,加强小企业协会在非正式部门技能开发中发挥较大作用的能力,鼓励私人机构为非正式部门进行技能开发,提供培训者相关信息提高市场效率,要求政府和私人组织在提供市场信息方面发挥重要作用,扩大非正式部门培训供给以促进竞争和创新,建设非正式部门技能相关的知识库,等等。[54]