世界银行推进撒哈拉以南非洲基础教育一体化发展的战略
第二次世界大战后,西方主导的研究包括世界银行顾问基本上都认为,在发展中国家中初等和中等教育对经济的贡献,比高等教育要大;初等和中等教育的社会收益率高于个人收益率,而高等教育的社会收益率低于个人收益率。受此影响,世界银行对非洲的援助历史上更重视基础教育、职业技术教育而非高等教育。即使是在情况已有转变的21世纪初,数据仍然如此。在2000—2017年间,世界银行对非洲教育的援助,基础教育高达306.13亿美元,中等和职业技术教育则为89.9亿美元,高等教育为93.17亿美元。在此期间,世界银行向46个非洲国家的533个项目提供了115.97亿美元的教育援助,占世界银行教育融资总额的23.7%。其中基础教育援助74.8亿美元(占世界银行基础教育融资总额的24.4%),中等和职业技术教育23.64亿美元(占26.3%),高等教育17.53亿美元(占18.8%)。
世界银行在非洲推行了全洲性或次区域的、国别的项目活动,推行或明或暗,或独立或综合的教育战略,构成非洲教育的一体化发展战略的组成部分,成为世界银行推进非洲教育一体化的平台和机制。
其中1988年发表的《撒哈拉以南非洲教育:调整、复兴和扩充的政策》[46],2011年《世界银行教育战略2020》及其行动纲要《全民学习:投资人的知识和技能以促进人的发展》[47],2012年出版的《撒哈拉以南非洲教育:比较分析》[48],2014年的《非洲教育中的信息通信技术》[49],2015年出版的《为撒哈拉以南非洲的每个孩子提供教科书:解决高成本和低实用性问题的战略》[50]以及《教材都去哪儿了——撒哈拉以南非洲可持续的教材提供探索》[51]等,都在非洲教育的当下信息分享、问题发现、原因分析和问题解决方案等方面,有着或将有重大影响。
(一)撒哈拉以南非洲初等教育结构调整政策
1988年世界银行出版《撒哈拉以南非洲教育政策——调整、复兴和扩充》,世界银行主席明言接下来几年,世界银行的对非援助将以该政策为基础。这项政策的主要内容是通过财政收入的多样化、单位成本的遏制来展开政策调整以减轻教育给公共预算带来的压力;通过挖掘和利用现有的教育系统潜力加强教育质量;对下列教育阶段和类型进行扩充:初等教育、远程教育、成人在职培训、科研和研究生教育。其中最核心的是结构调整政策,该维度是另外两个维度的基础。[52]
以结构调整为主的这项政策严格说来不限于基础教育,但这项政策中的高等教育部分,受到更多严厉的批判。[53]比如南非学者特夫拉·丹条在其《非洲高等教育国际化》一书中指出,国际组织“结构调整计划”强加给非洲的“货币紧缩政策”对非洲高等教育产生了令人瞩目的影响,使非洲高等教育出现“资金严重短缺、大学骚乱不断”等局面。[54]因此本书重点谈谈该政策的基础教育部分。
1.结构调整政策的缘由
首先是学龄人口的急剧增长和人口密度过低。非洲人口增长率在1970—1980年是2.9%,是国际平均水平的1.5倍。而且当时预计1980年至20世纪末非洲人口增长速度大约为3.2%。学龄儿童的增长比成人快很多,1/3人口处于初等或中等教育年龄段。这样,需要受教育的人口迅速膨胀,而支撑教育系统的成人所占比例不断下降。相比之下,当时拉美和亚洲这一比例是1/5。预计到2000年,非洲初等和中等教育的适龄人口比1984年多出70%。如果希望2000年所有小学适龄儿童能上学,就需要在17年时间里增加157%的小学座位。[55]人口快速增长相应地要求教师、教室、教材、管理人员的经费快速增长。20世纪80年代末期,每平方公里非洲人口密度大约是19人,大大低于世界平均36人的水平。这就不利于教育供给的规模经济,会造成教育的单位成本更高。非洲人口的这种态势给非洲教育带来严重问题。
其次,不能再指望政府大量增加教育资源投入了,因为非洲从1965年到20世纪80年代早期一直在大力投资教育。[56]许多撒哈拉以南非洲国家已经将政府财政预算的20%投入教育了。进一步增加教育投入势必严重影响社会方面对公共资金的迫切需求。[57]
第三,非洲已经在实施宏观经济调整和财政紧缩政策。20世纪70年代后期开始的世界经济危机在80年代进一步加剧,非洲大多数国家经济也陷入严重混乱。非洲农业产值大约占总产值的1/3,但大多数地区的干旱、农产品价格下跌以及能源价格上涨、持续的歧视农业的政策,都对非洲农业造成破坏。1980—1984年非洲人均收入每年下降4%,1970—1984年,非洲政府担保的外债增加了11倍,非洲国家的财政赤字上升到大约占国民生产总值的10%。这样非洲很多国家的政府开始沿着1985年联合国非洲特别会议制定的新自由主义结构调整的总体方针,进行宏观经济改革,实施财政紧缩政策,包括减少教育的公共支出。[58]
第四,入学人数增长率低于适龄儿童增长率。虽然适龄人口在急剧增长,但由于经济停滞,20世纪80年代非洲许多国家入学人数占学龄儿童人口的比例开始下降;某些国家入学绝对人数甚至开始出现下降。因此非洲普及初等教育面临严峻挑战。撒哈拉以南非洲国家初等教育入学人数增长率从1970—1980年的年均8.4%急剧下降到1980—1983年的2.9%。这2.9%的增长率甚至低于同期适龄儿童人数3.3%的增长率。[59]也就是说,初等教育毛入学率负增长。
第五,教育质量下降。非洲国家独立以来教育数量扩充取得重要成就但教育质量表现一直不尽如人意,20世纪80年代末期甚至出现质量下降。跟世界标准相比,非洲学生的认知成绩一直较低,而且80年代中期以来有下降趋势。1981—1982年国际教育成绩评估协会有一项对13岁少年学习成绩的研究。该研究有14个工业化国家、3个中上收入国家以及3个中低收入国家(其中2个来自非洲:尼日利亚和斯威士兰)。研究结果显示,非洲国家表现太差,其数学成绩只有成绩最好的日本学生的一半多一点,只及3个中上收入国家学生成绩的65%。该协会之前还开展过一项关于阅读理解能力和科学常识的研究。参加测试的马拉维学生的年龄比其他洲参与学生大6岁,但阅读理解分数只及其他地区学生分数的50%多一点,科学常识只达到其他洲学生的84%。另有一项关于非洲一个法语国家首都一些较好学校的五年级学生数学成绩的测试显示,这些学生实际上压根就没有在学数学,因为他们三道选择题的分数甚至低于即使靠乱猜概率也能获得的分数。质量低劣的原因是生均公用经费太低。世界银行报告当时的数据显示,在初等教育阶段,SSA国家教师工资和福利占教育经常性支出的90%,中等教育占70%。这样,用于教材、校舍建设和学校设备的维护经费就少之又少了。[60]
这便是世界银行专家眼中当时非洲国家的客观现实和教育面临的问题,这些看法决定了世界银行提出的撒哈拉以南非洲教育政策的目标和内容。
2.结构调整政策的目标和措施
该政策在基础教育领域的目标基本围绕公平、质量和效率展开。该政策在初等教育阶段的目标就是提高教育质量、控制单位成本、有效调动初等教育的资源。在中等教育阶段的目标是降低单位成本满足扩招需要、提高女生入学率、培训学生职业能力、筹措中等教育和培训的资金。
具体来说,该政策的内容如下。
(1)教育质量提升及其途径
第一,缩小班级规模。尽可能使其保持在大约40人以下。没有条件的地方,要尽量更换成大教室,或者实施教师轮班制,提高教师所带班级的数量。
第二,加强教师培训。鉴于经费紧张,教师需求量大而且紧急,以坦桑尼亚经验为例,建议非洲国家缩短职前培训时间,而更多采用远程培训、“学徒式”在职培训同时辅以考试学期考试和全国性考试的方式培养教师。同时建议把没有正式资格证书的中学毕业生和文科大学毕业生吸引到小学教师队伍中来,并予以简单的、初步的在职教师培训。
第三,增加教学材料供给、加强管理服务以改善教师工作环境,以便提高教师士气。
第四,扩大非洲教材供应。一方面,利用欧美出版社的高速彩色印刷机和本地技术熟练和价格低廉的劳动力,为非洲国家特别是小国家统一印刷教科书,实现规模经济;另一方面,即使在有一定印刷能力的非洲国家,在纸张采购和课本印刷方面也实行国际竞标,以节省成本。第三种途径是通过系列广播节目来代替单纯的教科书。由于非洲教师职前教育和职后培训少,所以帮助教师更好组织课堂活动而编写的指导手册和其他材料非常有效和必要。
第五,确保学校建设标准及正常运转费用,维持和改善设备状况;在校舍建设和课桌椅生产的过程中更多地实用当地材料,以降低成本。
第六,选择正确的教学语言政策。非洲国家是否要使用本土语言作为国家语言,要根据一个国家某种语言的使用人数来决定。初等教育的中心目标是使学生能说一口流利的国语,能用国语读写。根据语言学家的研究,最有效的政策是,在最初的时候以母语作为教学语言,然后逐步过渡到以国语为媒介。在过渡完成之后,应该继续让学生学习第一语言,至少作为一门学习科目。
第七,开展系列项目补救儿童的营养和健康。这些项目包括计划生育、基本的卫生保健、母亲的营养教育、儿童的学前教育、儿童的校内饮食项目等等。项目的目的就是加强儿童的到课率,保证学习成绩。[61]
(2)单位成本控制及其途径
第一,降低小学教师整体时薪结构。在20世纪70年代后期和80年代初期,非洲小学教育的平均工资大大高于非洲人均收入,其倍数也大大高于其他地区[62],因此结构调整政策认为降低非洲小学教师整体时薪结构是有空间的,特别是可以多雇佣那些培训程度低的教师并降低他们的工资。
第二,更充分地利用教师资源。主要措施是提高生师比,而且非洲有这个空间。[63]提高生师比的方法有三种:提高教师每学年所教的班级数量;减少每学年学课时量;提高班级的学生数量。其中提高农村地区班级的学生数量的办法包括:新学校慎重选址,多级教学,不同年级按年份交替入学。
第三,减少复读和辍学人数。非洲国家存在大量的复读和辍学学生。[64]该政策虽然提到复读的效果存在争议,但是承认要大幅度降低复读和辍学率非常难,除非学校和课堂“做出巨大的、高代价的改进”。对如何减少复读和辍学率,该政策只有一条治标不治本的短视建议:“将小学毕业考试和中学入学考试分开。”
第四,采用合适的学校建设模式。一些国家有能力设计和开发利用自己的最低学校建设标准。但现实中的学校建设比较昂贵。该政策建议使用当地出产的建筑材料,运用可复制、低成本和低维护费用的校舍建设技术,并将小学建设和维护的责任从中央政府转向地方社区。[65]
(3)初等教育资源的调动
非洲初等教育教学质量低的原因之一是生均教育经费过少。1983年非洲初等教育单位学生公共支出的中值低于50美元,而东亚和拉美大约是非洲的2.5倍,工业化国家则超过非洲的30倍。因此世界银行建议非洲国家通过下列方式逐步提高初等教育经费:
第一,教育领域内部的资源重新分配。
第二,增加教育在整个国家预算中的份额。
第三,向教育服务的接收者收取教育成本(支付方式可以是为学校建设和维护提供免费劳动力)。[66]
3.对结构调整政策的评论
世界银行20世纪80年代末的结构调整政策在一些基本功能上对非洲教育一体化发展发挥了重要作用。比如,该政策文本有大量非洲教育案例,展示了非洲许多国家在若干问题上的创造性努力的成功经验,也展示了非洲教育一些重要指标和数据。这些是很多非洲国家特别是缺乏统计能力的穷国弱国非常需要的。
但是,由于新自由主义本身的问题,也由于世界银行教育研究的问题,世界银行为非洲提出的基础教育结构调整政策也出现一些问题,具体如下。
(1)这些政策赖以形成的理论基础有的不可靠。为了降低教师教育培训费用,为了减少教师工资,该政策援引了这样的研究结论:教师接受专业教育学培训的时间对于教育质量(学生成绩)没有多大的影响。[67]这一结论是令人怀疑的。
(2)节省成本的措施中有一些实际上是在牺牲教学进度和教学质量。比如不同年级“按年份交替入学”的方法,就是把小学六个年级分为一三五年级和二四六年级两个组。两组学生每年一个组上学,另一个组不上学。[68]这种方法现在看来是匪夷所思的。
(3)该政策达成目标的措施完全忽略了师德培养问题,忽视了人的精神力量。该政策强调对教师的经济激励和教师收入的重要性,这无可厚非。但该政策完全忽视人民教师的奉献精神、自我牺牲精神和为国培育英才的民族使命感等精神意识层面的培养和熏陶。
(二)“非洲中等教育研究”项目
非洲中等教育面临着入学率、公平、课程相关性、教学质量等问题。非洲国家内部和各国之间的中等教育水平都不尽相同,而且通过更新其学习内容和采用最先进的教学方法确保提供更为相关和公平的优质教育仍然是一个挑战。
为解决这些问题,世界银行非洲局与非洲教育者和非洲教育机构合作发起了“非洲中等教育研究(SEIA)”项目。[69]该项目是实施其非洲中等教育复兴战略的措施之一。
1.目标与内容
非洲中等教育研究的目标及预期成果:(1)收集和总结最佳实践并确定可持续发展教育计划,以扩大和改善撒哈拉以南非洲初高中教育的质量、公平和效率。(2)确定撒哈拉以南非洲国家中等教育改革战略的政策选择。(3)捐助机构如何更好地协调和支持撒哈拉以南非洲国家中等教育改革议程提出建议。(4)开展八项专题研究,均是由世界银行非洲地区和捐助者信托基金承包和资助,组织三个区域性会议,撒哈拉以南非洲国家的初高中教育最佳实践研究和趋势研究的文献综述。(5)收集和分析国际中等教育数据,建立非洲中等教育研究数据库。
其中,八项专题研究分别是:(1)撒哈拉以南非洲国家中等教育可持续融资战略。(2)撒哈拉以南非洲国家中等教育转型:公平与效率问题。(3)撒哈拉以南非洲国家中等教育的治理、管理和问责。(4)撒哈拉以南非洲国家中学教师和校长招聘、留任和再培训。(5)撒哈拉以南非洲国家中等教育课程、考试和评估。(6)健康与社会问题和中等教育之间的联系:生活技能、健康和公民教育。(7)在撒哈拉以南非洲国家和地区开展科学、数学和信息通信技术教育。(8)撒哈拉以南非洲国家初中和高中教育中的性别平等。[70]其中每一项专题研究后都注上了编写者以及每项报告草稿的发布时间。
2.实施
(1)“非洲中等教育复兴”区域工作坊
2001年12月联合国教科文组织与毛里求斯政府和世界银行合作举办了题为“非洲中等教育复兴”(Renewal of Secondary Education in Africa)区域工作坊。其目的如下。第一,加强工作坊与会者对中等教育下列作用的认识:一是中等教育在全民教育背景中发挥关键作用;二是中等教育是小学和高等教育之间的桥梁;三是中等教育也为个人工作和终身学习做准备。第二,向各成员国提供技术援助和咨询意见,以便为其扩大和改革中等教育制定和实施适应各自社会经济背景的有效战略。第三,促进撒哈拉以南非洲国家的持续政策对话,主要途径是通过加强和鼓励政府官员、课程专家、研究人员、发展机构和其他伙伴的合作伙伴关系。[71]
该工作坊共有四个主题:非洲中等教育的扩大和多样化;学习内容更新;对非洲教师和校长培训的需求;非洲中等教育融资的问题。
(2)三次“非洲中等教育研究”区域工作坊
根据2001年“非洲中等教育复兴”区域工作坊会议精神,世界银行非洲人类发展部(AFTHD)在多种资助下,从2003年开始陆续开展了3期工作坊,继“非洲中等教育复兴”区域工作坊后,持续贯彻非洲中等教育研究战略。这些资助者包括挪威教育信托基金(Norwegian Education Trust Fund,NETF)以及法国政府和爱尔兰信托基金等,总额约为140万美元。这项工作始于2003年初,由首席教育专家雅各布·布雷曼(Jacob Bregman)领导的非洲中等教育研究核心小组执行。
这三个工作坊的具体情况见表6.4。
注:根据世界银行网站资料整理。http://documents.worldbank.org/curated/en/home.
表6.4 “非洲中等教育研究”区域会议目标及内容汇总
(3)非洲中等教育研究的具体进程[72]
非洲中等教育研究从2001年到2004年分两个阶段实施,本来计划于2005年完成。第一阶段:2001年12月至2003年6月。在第一阶段期间,制作数据和报告,审查和研究七项专题研究的文献和捐助方案的最佳做法,并编写七份报告草稿。[73]第二阶段:2003年7月至2004年6月。七项专题研究的成果、3～5个具体国家的中等教育研究成果以及文献和捐助方案审查的结果在两个区域研讨会上讨论,并形成最终报告。
具体实施进程如下所示:
•2002年,非洲中等教育研究出版并发布“复兴战略”(Secondary Education in Africa:Strategies for Renewal)。
•2003年,出版经合组织和撒哈拉以南非洲国家中等教育趋势的非洲中等教育文献研究,并完成数个国家的中等教育研究,包括卢旺达、毛里求斯和塞内加尔。同时给予坦桑尼亚、卢旺达、尼日利亚、塞内加尔和斯威士兰、莱索托的中等教育工作小组多方面的支持。
•2004年进行五项专题研究的最终报告,并在同年6月举办“非洲中等教育研究第二届区域工作坊”。
•2005年,余下的三项非洲中等教育研究专题研究报告以及非洲中等教育研究总结报告出版,提供非洲中等教育研究数据库,组织开展“非洲中等教育研究教育部长会议”。[74]
由于种种原因,该研究的完成时间推迟了两年,于2007年完成,并发布了非洲中等教育研究综合报告——《十字路口:非洲中等教育的挑战》。
3.评估[75]
对非洲中等教育研究计划的评估主要体现在其综合报告里,可分为对中等教育以下几个方面的评估。
(1)入学率和公平
中等教育入学率增长迅速,但仍然落后其他地区。从UIS统计的数据来看,1990/1991学年撒哈拉以南非洲地区中等教育总入学率平均只有19.1%,而在坦桑尼亚、布隆迪、尼日尔、马里、布基纳法索和莫桑比克则不到7%。2004年,中等教育总入学率达到了30%,其增长程度超过了小学教育入学率,比世界上其他任何地区都快。但是,由于该地区起点低,所以在中等教育入学率方面还远远落后于其他地区。而且国家之间的差别很大。博茨瓦纳、佛得角、毛里求斯、纳米比亚、塞舌尔和南非国家接受初中教育的学生占该年龄阶段人口的80%以上,而布隆迪、布基纳法索、中非共和国、尼日尔和卢旺达国家的入学率则不到20%。
性别不平等现象依然存在但各个国家的原因不同。撒哈拉以南非洲地区GPI平均值初中阶段是0.84,高中阶段是0.89。贝宁、科特迪瓦、埃塞俄比亚、几内亚、马里和多哥初中教育阶段的性别差距尤其高,入学新生中女孩数量低于40%。但原因各不相同。在贝宁和埃塞俄比亚这两个国家的初中教育性别不平等现象完全是小学教育阶段的入学和保留巨大差距的结果。在其他国家(例如刚果),中等教育的性别不平等主要反映了小学到初中这一过渡阶段导致的差距。在乌干达和赞比亚,女孩比男孩有更大的机会接受中等教育,但小学男生的留存率要高得多,因此男生比女生更多地接受中等教育。
此外,供求因素在很大程度上影响到女童入学率,尤其是农村地区的女童,见表6.5。贫困以及居住在农村地区使得小学教育入学率不平等,从而导致中学教育阶段性别不平等现象更加严重。女童小学教育完成率低,资金以及社会文化观念的影响等都对女童的进一步学习造成了阻碍。
(2)课程相关性和教育质量
课程相关性对于撒哈拉以南非洲地区中等教育相当重要,因为中等教育中所教和所学到的东西必须与青年人融入社会和经济所需要的知识和技能相匹配。主要存在以下问题。
过时以及不切合实际的课程内容。撒哈拉以南非洲地区许多国家的中学课程继续延续着传统精英教育,为学生进一步从事学术研究打基础,而不适合当代社会和劳动力市场,并且不适应大众教育体系的需求。大部分课程的改变都局限于特定科目或者附加课程的临时修改。许多教师继续使用过时的教学方法,以应对分数为主的选拔考试测评。科学和技术的教学常常采用传统机械的教学方法,在撒哈拉以南非洲地区尝试在学校中引入注重实践的科目以彻底失败而告终。
表6.5 影响中等教育性别差距的因素
资料来源:Sutherland-Addy E.Gender Equity in Junior and Senior Secondary Education in Sub-Saharan Africa[R].Washington,D.C.:The World Bank,2008.
低学习成绩。撒哈拉以南非洲中学学习成绩标准化数据很有限,在中学阶段,国际数学和科学研究趋势(TIMSS)是该地区参与的唯一提供学生表现的国际比较数据和趋势,尽管只有三个撒哈拉以南非洲国家参与。表6.6提供了2003年对参与TIMSS的非洲国家与一些其他国家相比较的调查数据。从分数的对比不难看出,撒哈拉以南非洲地区的学生与其他参与国相比表现不佳。表现最好的博茨瓦纳的366/365分在800分的总分数中远低于国际平均分467/474分。事实上,撒哈拉以南非洲国家的参与者不仅低于马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和智利等发展中国家的平均水平,而且也低于参与的北非国家——摩洛哥和突尼斯。各国成绩差异很大,在撒哈拉以南非洲国家最优秀的学生成绩才接近新加坡平均水平的学生成绩。这些结果令人十分担忧,因为这三个撒哈拉以南非洲国家的中等教育体系被认为是该地区较为发达的水平,而其他许多国家的学生成绩表现可能更低。但值得注意的是,在这三个撒哈拉以南非洲国家中,女生在数学考试中表现都超过男生,在科学上,只有在加纳,男生以相当大的优势超过女生。
表6.6 2003年参与TIMSS的非洲国家与其他部分国家调查数据
资料来源:TIMSS.2003 International Mathematics Report:Findings From IEA's Trends in International Mathematics and Science Study at the Fourth and Eighth Grades[R].Chestnut Hill,MA:TIMSS&PIRLS International Study Center,Boston College,2004.
撒哈拉以南非洲地区中等教育学习成绩低的表现源于小学阶段。掌握中学教育教学语言,通常是法语、英语或葡萄牙语,对其他科目的学习至关重要。很少有国家制定有效的战略教导进入小学的学生讲非洲语言,并且为升入中等教育准备流利的国际语言的入学考试。几内亚6年级毕业生只有34%能够达到法语评估标准,而在写作方面只有25%能达到。在乌干达,6年级毕业生在英语阅读和写作方面的平均得分仅为24%,而预期的平均水平为75%,所有毕业生中只有15%能够达标。
除了少数例外情况外,追求高分数的考试的规定造成教学内容和教学方法的机械和死板,也影响教学质量的提高。大多数小学毕业考试仍然基本上是基于内容而不是基于能力基础,得到奖赏往往是因为记忆性的知识内容而不是较高的认知能力。
(3)高成本与有限的资源
目前撒哈拉以南非洲国家提供的中等教育成本昂贵,其生均成本占本国GDP的百分比几乎都超过了世界教育指标(WEI)和经济合作与发展组织(OECD)国家,见表6.7。虽然中学通常比小学更贵,但即使在OECD国家,中学生均成本也只是小学的1.35倍,而在撒哈拉以南非洲通常是3倍或更多。
表6.7 中等教育公共支出占GDP百分比(选自部分国家2001年前后的数据)
资料来源:Verspoor A,Bregman J.At the Crossroads:Challenges for Secondary Education in Africa[EB/OL].[2017-10-20].http://siteresources.worldbank.org/INTAFRREGTOPSEIA/Resources/SEIA_Synthesis_Report_feb_08.pdf.
在撒哈拉以南非洲地区各个国家的教育公共开支中,中等教育支出的经费相对较少并且各国间差异大。具体见图6.4。在一些对普及初等教育做出重大承诺的撒哈拉以南非洲国家,其小学教育经费占总经费支出的50%或更多。在坦桑尼亚,中等教育支出占比不到10%,而小学教育占65%或更多。在马拉维、布基纳法索和中非共和国,中等教育占比不到20%,而小学教育占55%或更多。
图6.4 撒哈拉以南非洲国家各级教育支出所占百分比(约2003年)
资料来源:Verspoor A,Bregman J.At the Crossroads:Challenges for Secondary Education in Africa[EB/OL].[2017-10-20].http://siteresources.worldbank.org/INTAFRREGTOPSEIA/Resources/SEIA_Synthesis_Report_feb_08.pdf.
经费短缺给各个国家中等教育带来了一系列的影响。基本投入供不应求,导致班级规模增加,教科书、教学材料和用品短缺,图书馆库存不足以及教学设备的重复使用等。学校相关工作人员的配置受到了一定的限制,非洲地区中等教育生师比例自1990年以来持续上升,比世界其他地区都要高。除了教师数量上的不足,其教学质量也令人担忧。教科书的严重短缺使教学质量和效果进一步受到威胁。对撒哈拉以南非洲18个国家的评估发现,在城市地区,只有20%～40%的学生能够获得主科目教科书。[76]在农村地区,几乎没有学生(不到5%)在任何一个国家可以拥有主科目教科书。对于大多数学校来说,最好的方式是教师将手中的教科书内容复制到黑板上,而学生所拥有的常常是用来听写的低成本的小册子。除了来自国家资助的少数精英和名牌中学以及私立学校外,几乎没有中学拥有有效的学校图书馆。在所研究的18个国家,所有中等教育学校中只有博茨瓦纳能达到中学图书馆基本水平。由于教师和专业教学设备短缺,许多国家在城市地区推行了多种“移动学校教育”(shift schooling)方式,两种不同的学校使用同一设备。例如,在莫桑比克,自2004年以来,入学人数成倍增加,通常以三班制的形式提供夜间课程(Cursos Nocturnos[77])。两班轮换使用教室(合理的班级规模)还是可以接受的,而且具有成本效益,但是三班轮换就很有可能缩短教学时间,导致所学课程内容的不完整。
巨大的市场需求也催生了不少私立学校,这些学校之间的收费差别很大。UIS根据相关统计数据估计撒哈拉以南非洲有14%的中学生入读私立学校。[78]实际上这个比例可能还会更高,因为很多私立学校并没有注册,并且政府记录的遗漏也是不可避免的。伴随着私立学校产生的还有私教的普遍化,很多家长们为了使学生一次性通过初中毕业考试而聘请私人教师的现象也是存在的。对撒哈拉以南非洲地区18个国家的中学教科书供应情况调查发现,有11个国家的中学课本费是完全由家长来承担的,完全由政府资助的有5个国家,虽然资助并不是很充分,有2个国家是政府资助水平高于家长。[79]实际上,教科书的费用已经成为家庭支出负担的一部分。这些私人成本往往使得已完成小学教育的少数贫困儿童无法继续入读中学。因而一些国家出现私立中学入学率下滑的现象也就不足为奇了。
扩大私立教育增加的入学率显然有限,为此,政府试图通过提供财政支持,与私立学校建立伙伴关系。如布基纳法索向私人提供贷款,用于建造教室、购买教学设备等;莱索托政府甚至愿意代为支付教师工资。在许多国家,政府向私立机构(通常是教堂)提供援助,或者在马拉维,为社区学校发展提供补助。显而易见,政府不可能成为扩大中等教育入学率,提升中等教育质量的唯一来源。在这方面,政府最应该思考的是扮演一个怎样的角色使得公共资源如何在中等教育发展中得到最有效的部署和利用。
(4)质量和数量的权衡
中学的生均成本远高于小学。平均来说,初中阶段单位成本是小学的三倍。造成这一现象的原因在于生师比例较低,工资成本较高,寄宿补贴较多,非教学辅助人员较多。中学非教学成本占每个学生总成本的40%以上。尽管可利用资源是有限的,中等教育所需要的成本很高也是事实,但并不意味着质量和数量之间有不可调和的矛盾。通过对乍得中等教育的研究发现,初中生均成本和BEPC测试[80]结果之间有着微妙的联系。具体见图6.5。而几乎所有可获得数据的国家都有类似的调查结果,这意味着将有相当大的余地来提高中等教育入学率。这也意味着可以在一定的预算范围内,实现更多的学生入学,同时又能达到教学质量的提高,实现有限资源的最优化利用。
图6.5 乍得公立初中资源投入和考试结果的不一致性(2003)
资料来源:Brossard M,Amelewonou K.Developing Secondary Education in Africa:Challenges,Constraints and Room for Maneuver[C].Pole de Dakar,UNESCO BREDA,2005:17.