非洲经济和社会发展水平低下并且国家之间发展不均衡
区域教育一体化除了理论上的必然性和强烈的政治意愿外,其顺利推进还需要一定的社会经济发展基础。但非洲的社会经济发展对教育一体化进程而言,目前的推力也许还小于阻力。
(一)社会经济发展水平低
非洲经济和社会发展水平低下无须多言。根据国际货币基金组织2018年的数据,大多数非洲国家的人均收入低于其他国家。例如坦桑尼亚的人均收入为1110美元,埃塞俄比亚910美元,卢旺达820美元,乌干达711美元,塞拉利昂505美元,南苏丹246美元。[13]
这种状况带来交通成本高、获得签证难、互联网络设施差、推进教育一体化进程所需经费不足的问题。
(二)社会经济发展差异大
非洲国家之间存在较大的发展差距,这种差距本身也成为非洲教育一体化的阻力。
首先,以非洲大陆国家收入情况及人口流动为例。非洲国家里,低收入国家和中低收入国家比较集中,但也有几个中高收入国家(分别是纳米比亚、博茨瓦纳、南非、阿尔及利亚、利比亚和加蓬)甚至高收入国家(塞舌尔)。非洲的或非洲次区域的教育一体化计划的制订者是非盟或非洲大学协会等教育专业组织,或者东非共同体、西非经济与货币联盟、东部和南部非洲共同市场、南部非洲发展共同体等非洲次区域组织;但这些计划的实施者要落脚到各成员国,这些成员国实施起来又要受制于本国的年度预算。这就导致区域成员国内部同样一个计划会有不同的实施结果。
区域内不同国家贫富差异明显,人口流动通常会从低收入国家流向中低收入国家或中高收入国家。区域内部如果和平和动乱差异明显,人口就会从动乱国家流向稳定国家。当然传统文化、宗教和/或民族问题会造成某些例外,也影响着人口流动的走向。
总之,贫困本身,加上人口流动的不均衡、不对称性,都影响一个国家的教育一体化计划的实施。
其次,以南部非洲发展共同体成员国为例。该共同体过于多样化,成员国社会经济发展水平差异很大,见图9.2和表9.3。
图9.2 2018年南部非洲发展共同体成员国GDP一览
资料来源:INENG.List of Southern African Development Community(SADC's)Countries by GDP[EB/OL].[2020-08-09].https://ineng.co.za/sadc-countries-by-gdp.
表9.3 2015年非洲国家人口和GDP一览
续表
资料来源:Independent Entrepreneurship Group(INENG).Map of Africa:GDP and Population[EB/OL].[2020-08-09].https://ineng.co.za/map-africa-gdp-population.
这种情况下,区域教育一体化对某些国家来说是受益较多,实施起来问题不太大;对另一些国家来说实施难度大,甚至可能是一种负担,短期内受益少。对某些国家来说,维持和平与稳定、消灭饥饿是第一位的任务,缺乏参与教育一体化的热情,更缺乏参与能力。从这个意义上来说,非洲教育一体化要实现全洲“联合起来”步调一致的行动,面临很大困难。
(三)发展资金短缺
非洲联盟流动方案(AU Mobility Programme)2008年只有19名非洲学生参加,2010年只有24名。[14]该计划只能为少数非洲学生的流动提供支持,影响有限。根据非盟教育专家的说法,其主要原因是一直缺乏财政资源。2010年11月,该计划受益于欧洲联盟4650万美元的财政支持,使其得以延长四年(从2011年开始)。学生流动要花费很多钱。欧洲流动计划,如伊拉斯谟计划,虽然进程顺利,但每四年花费约2.3亿欧元,以帮助大约6000名学生在欧洲大学内流动。[15]非洲要推进学生流动,没有资金是无法做到的。[16]
大多数非洲国家,特别是撒哈拉以南非洲国家,在教育方面预算很少,这确实阻碍了非洲有效推进教育一体化。以坦桑尼亚为例。2014年其政府教育支出仅占国内生产总值的3.5%,低于加纳(8.1%)、莫桑比克(6.6%)、肯尼亚(5.5%)和卢旺达(5%)。经济负担也导致政府每年都把重点放在少数几个部门,这就造成了教育经费的非连续性。每年教育预算份额的变化给教育部门的项目带来了不确定性。2011/2012—2015/2016财年,教育预算分别占国家预算总额的16.2%、18.4%、14.7%、16.5%和16.3%。[17]预算数额和实际得到的金额还有差别。这一数额低于全球教育伙伴关系(Global Partnership for Education,GPE)提出的20%标准,也低于2008年至2017年《教育部门发展计划》(Education Sector Development Plan,ESDP)提出的平均22%的水平。
总之,没有经费保障,非洲各项发展“目标”(例如教育质量保障一体化的“标准”)都难以达到。
•经济上的不足使非洲国家无法建立足够的高等教育机构来满足人口需求,因而无法实现自己的期望。例如,到2012年,南部非洲地区的大学仅能招收1%的博士生和6.3%的硕士生。
•非洲许多大学不得不通过获得捐赠维持正常工作。基础设施的不完善、师资队伍的缩减更难以保障大学教育的质量。
•研究生的录取人数少,大学科研资源稀缺,都妨碍非洲高等教育质量保障一体化方面的目标达成。
•财政赤字及其引起的一体化目标的失败,进而导致各种共同方案和政策在执行力度和效率上参差不齐。
•网络技术发展不佳以及经费缺乏,也使得很难收集区域教育统计数据以供评价和改进,妨碍教育一体化政策的科学性及一体化进程的改善。
诸如此类的挑战,造成非洲教育一体化以下问题:
(1)交通成本大,信息获取和分享困难。
(2)师生跨国交流困难。
(3)一体化政策执行难,目标实现难度大。
(四)社会治理水平低
由于人均受教育水平、经济发展水平、交通水平等因素,非洲社会治理能力和水平比较低。相对而言,非洲相当多的人缺乏艰苦奋斗精神,办事效率低、腐败程度高。
关于艰苦奋斗精神,我国一所高校承办的商务部长期援外学历学位教育项目(非洲学员为主),有一次组织学员到云南调研我国少数民族艰苦地区教育发展情况,由于当地接待能力有限,要求学生两人住一间房,但学生不同意(他们的确可以享受一人一间的待遇)。结果我们只好取消该调研计划,改为在城郊调研。身为中国人,我们对此颇为惊讶。另外,非洲人周末一般不工作,私营商店大多也是半天甚至整天关门歇业。
对区域和国际组织举办的非洲或次区域的教育会议,一些国家政府部门的中高层热衷参加会议,因为有各种差旅补贴;但回到岗位上往往不太热心传达会议精神,致使会议影响范围小。一些参与并了解诸如《协调非洲》之类的非洲高教一体化行动倡议的人,开完会后就抛之脑后,不会向更多的人传播这些信息。有些人倾向于将整个非洲大陆的倡议行动视为个体的事情,而另一些人则没有传播信息的手段。非洲高等教育质量保证与认证中心的项目官员马库库(Violet Makuku)博士告诉世界大学新闻报:
许多利益相关方都没有意识到非洲高教一体化进程,因为几乎没有任何信息得到传播。[18]
社会上也没有主动通过网络了解教育大事的习惯。
所有这些都导致非洲社会包括许多中高层人士都对教育一体化不甚了解;也就谈不上对这一进程的广泛动员和高效推进。
关于非洲一些国家政府和学校的办事效率,我们碰到的例子不胜枚举。“当一些政策和战略在议会讨论时,它们看起来似乎很有希望;但由于无能和漫长的官僚程序,它们大多没落到实处。”[19]至于腐败,“民众与腐败:非洲调查2015”是透明国际组织的《全球腐败晴雨表》报告的一部分,从2014年3月到2015年9月采访了撒哈拉以南非洲28个国家的43143名民众,了解其对所在国腐败情况的体验和感受。结果发现,22%的受访者在过去12个月里为获得公共服务而行贿。在寻求警察和法庭帮助时甚至分别有28%、27%的受访者行贿。非洲穷人寻求公共服务时行贿的可能性是富人的两倍,城市居民行贿的可能性则更高。超过1/3的受访者认为,举报腐败需要面对严重的后果,是人们不愿意举报的原因。[20]
在以往的预算支出中,东非国家用于非发展领域的拨款占了很大比例。某些国家议员的薪水过高,与整个国家的经济发展水平难以匹配。比如:2012—2013财年,肯尼亚、坦桑尼亚政府员工的工资分别占到了该国当年财政预算的1/3和1/4。
然而对于作为东非五国最重要产业之一的农业,各国的投入则显得有些不足。2003年,在莫桑比克首都马普托举行的非洲联盟峰会上,非洲领导人曾制订了非洲农业发展综合计划,并就非洲国家每年把国家预算的10%用于农业部门达成共识。但现实情况是,包括东非五国在内的很多非洲国家并未达到这一目标。[21]