非洲大学协会一体化教育发展战略的特点、经验及挑战
(一)非洲大学协会高等教育一体化战略的特点
1.战略制定体现科学性
AAU战略的形成过程有以下特点。
第一,程序规范。AAU的第一个战略规划是《战略规划2003—2010》,最早由AAU理事会提出,再由秘书处修订,最终提交给理事会和“校长、副校长及校董事长会议”批准。《战略规划2003—2010》的末期,AAU着手准备下一个规划《战略规划2011—2015》。AAU秘书处召开了为期3天的会议,审查了正在进行的战略规划,确定了未完结的项目活动,再讨论商定了新战略规划的核心。会后,秘书处于2010年7月提交了草案,理事会成立了专门的审查小组,加拿大大学协会委派的国际顾问与AAU人员一同更新和修改了战略规划,最终于2011年5月提交给了“校长、副校长及校董事长会议”并获批准。这样的制定过程,通过自下而上的参与式方式,不仅评估和延续了前一个战略规划的成果,也在此基础上提出了应对新问题、新挑战的措施。
第二,综合考量多方面背景因素。AAU综合分析了战略形成的内部和外部环境。内因上,AAU分析了高等教育成员机构具有多样性、利益相关者期望的差异性、组织发展的优劣势、机遇和挑战等。外因上,AAU分析了非洲高等教育的地位、全球化的趋势以及非洲社会面临的发展危机。在此基础上,它的战略确定了“促进组织建设”“服务成员大学”“满足社会需要”这三大主题目标。
2.战略规划具备完整性
两个战略文本对非洲大学协会的高等教育一体化主张都做了完整的规划与阐述。
第一,战略目标框架的完整性。《战略规划2011—2015》设有明确的战略主题、战略目标与重点,形成了由三大主题模块、七个关键领域、一系列具体执行项目与活动组成的完整框架体系。《核心项目2013—2017》也有明确的目标,形成了目标与活动相对应的框架结构,还对各领域的项目做了细致深入的介绍和分析。这些内容完整地、系统地构成了非洲大学协会高等教育一体化战略的目标、重点、方向和行动领域。
第二,战略实施评估和问责的完整性。战略实施的评估依据是预期成果。《战略计划2011—2015》带有附件,专门完整地阐述项目活动的预期成果,每项活动对应的部门和发展合作伙伴分工明确、职责清晰。《核心项目2013—2017》每一分主题、每一领域也都有相应的活动、措施及其预期成果的规划。另外,战略实施的评估内容,包括评估项目运行的计划性、每个项目的具体效果、项目执行的效力、项目的成本效益、领导机构的作用、财务管理的有效性等方方面面,也是具体而完整的。
3.战略重点凸显适切性
非洲大学协会高等教育一体化的战略重点是区域能力建设、质量保障联盟建设、信息技术建设、学术合作与交流。这些战略重点具有较强的适应性,体现在两方面。
第一,适应非洲国家和社会发展的需要。非洲大学协会针对非洲国家和社会发展的政治经济危机、信息鸿沟和人才流失危机等,突出了一体化战略的重点,相应地从促进非洲高校区域能力建设、促成非洲高等教育质量保障网络、促进信息技术建设以及促进合作交流与人员流动这四个领域着手,出台了解决这些问题的政策与项目,以满足非洲国家和社会发展的需求。
第二,适应改造非洲高等教育发展环境的需要。非洲大学协会的高等教育一体化战略的适应性,不仅仅在于“以变应变”,适应非洲国家和社会发展的需要,更重要的是“以变促变”,积极主动地改造和优化非洲高等教育的发展环境。AAU高等教育一体化战略重点领域的项目,增强了非洲高校的能力建设,提升了非洲高等教育的整体质量,提高了非洲高等教育的信息化水平,促进了非洲高等教育不同组织在国家、区域、地区间的合作与交流。这些活动给非洲高等教育提供了人才、资源和信息技术上的支持,极大地优化了非洲高等教育的发展环境,进而能动地适应非洲国家和地区的复兴。
4.战略实施具有延续性
第一,从战略实施的纵向不同阶段看,许多新项目也是之前AAU项目的延续和扩展。例如,之前阶段的领导力发展项目中,AAU的活动是在撒哈拉以南非洲的四个区域(东部、西部、中部、南部非洲)每年举办一次领导力发展研讨会;而在新的阶段里,AAU不仅扩展了经费来源,还总结了前阶段的经验,扩大了项目的覆盖范围(东部、西部、中部、南部非洲及北非),开展了新颖的培训形式。
第二,从几个重点战略间的横向关联看,这四个重点战略并不是完全独立的,有些战略的内容也是其他战略的延续。例如,建设质量保障联盟的目的就是提升非洲高校的教学和科研质量,也就是促进教学和科研能力建设。质量保障本身也是对非洲高校的能力建设,得不到质量保障的能力建设也是“空谈”。因而,区域能力建设是一体化战略的核心,质量保障联盟建设是基础,两者相互联系,相互作用。
5.战略调整显示创新性
非洲大学协会的高等教育一体化战略不是一成不变、故步自封的教条,而是适应性很强的灵活性战略。
第一,战略主题的创新。在之前的《核心项目2009—2013》中,AAU只设定了四个实质性主题。但在之后的《核心项目2013—2017》的规划中,AAU预留了一个辅助性的新兴主题(即分主题5“特殊问题和新兴机会”),以适应不能归于前四类的特殊问题。这是战略制定中的创新之举。
第二,项目活动的创新。例如,在加强大学与产业联系的项目中,AAU将由原来从大学角度出发设计开展的活动,改为从社会产业角度出发设计项目活动,这种调整和改进使得大学培养的人才更加适应产业需要,项目也能达到更好的效果。
(二)非洲大学协会高等教育一体化战略的经验
非洲大学协会的高等教育一体化战略,在区域能力建设上,提升了非洲高校的核心能力,出台了创新性的政策简报,增强了同其他组织的伙伴关系;在质量保障网络上,发布了非洲质量保障发展状况报告,增加了质量保障机构数量,改进了质量保障机制;在信息化建设上,研究资料显著增加,研究方式进一步变革,信息化人才明显增多;在学术合作与交流上,促进了教职人员的专业发展,缓解了师资匮乏问题,提高了非洲大学教学和科研质量。这些成就的取得,离不开非洲大学协会在一体化进程中内部建设和外部互动的成功经验。
1.组织自身建设的经验
众所周知,美国大学协会是世界上发展较完善、富有成效的精英型大学协作组织。欧洲大学协会与非洲大学协会一样,是洲际范围的大学协会。非盟和非洲教育发展协会也是非洲区域组织,由于成员代表是国家首脑或教育部官员,因而组织更具政治性。与以上三类组织相比,非洲大学协会并不是发展最完善的大学协会组织或区域组织,却是具备了这些组织难共有的优点。
AAU在组织建设上注重塑造自身的独特价值,这些价值如下。
(1)组织的大众性:与美国大学协会的比较
美国大学协会是精英型大学协会,成员数量只占美国大学数量的1.1%。但它服务于美国研究型重点大学,一直处于高等教育体系的上层,它的成员大学每年授予的博士学位占全美的50%,承担全美55%的研究任务,获得58%的联邦学术经费,美国大学协会在美国高等教育界具有重要的一席之位。[79]
而非洲大学协会是大众型的大学协会,准入门槛不高,在区域内只要是正式认可的高等教育院校,无论其类型、实力、声望、层次差异多大,都可以申请加入。非洲大学协会与美国大学协会差异较大,在协会的类型、使命、职能等方面都不相同,见表3.10。
表3.10 非洲大学协会与美国大学协会的比较
资料整理自:胡娟,李立国.大学协会组织研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007.
非洲大学协会与美国大学协会这种本质属性的差异,决定了两者不同的角色定位,决定了两者在促进高等教育发展上不同的侧重。美国大学协会视自身为精英大学之间、大学与政府、大学与社会间的“缓冲器”,促进美国高等教育发展的行动包括:①指向大学,通过质量认证,促进高等教育行业自律;②指向政府,通过游说,影响政府对高等教育的决策;③指向社会,通过社会宣传,加强大学与社会产业的联系。而非洲大学协会的角色定位是:面向非洲大学的“服务器”,促进高等教育机构的能力建设、质量保障网络联结、合作交流以及信息化建设这些大部分指向高校层面的内容。
显然,非洲大学协会没有如美国大学协会一般,视自身为少数精英分子的代表,而是发挥着大众型大学协会组织的优势,努力成为非洲高等教育的声音。非洲大学协会的会员分为正式会员和准会员两类。正式会员包括非洲大学、在所处国家具有大学地位的非洲高等教育机构。准会员是指暂时未被接纳为正式会员的高等教育机构。准会员的范围十分广,那些致力于促进大学发展的高等教育机构、区域组织或联结网络,不管是不是处在非洲,都具有成为AAU准会员的资格。这种包容很强的会员制度,不仅促使非洲大学协会吸纳了非洲近1/3的大学,还为一体化战略的实施增加了责任主体,吸引了更多高校参与一体化进程。
(2)强调发展性:与欧洲大学协会的比较(详见本书第九章第一节)
(3)凸显教育专业性:与非盟和非洲教育发展协会的比较
将非洲大学协会与非洲其他区域组织相较,如非盟(全洲性的区域政治组织)、非洲教育发展协会(全洲性的区域教育组织),我们发现了一个值得思考的问题。
非洲大学协会虽然在努力完成自身的使命,推动非洲高等教育一体化,但是它的政策文本似乎很少直接谈及“一体化”“高等教育一体化”这些概念,没有在全局高度直接勾画出一体化的蓝图。而非盟却直接出台了《高等教育一体化战略》,非洲教育发展协会组织也出台了以“高等教育一体化”为主题的一系列政策简报。
比较非洲大学协会与非盟、非洲教育发展协会这三者性质的差异,会发现AAU组织更具有教育专业性。
第一,AAU的话语体系不同于非盟、非洲教育发展协会。非盟的决策者是非洲国家领导人的代表,非洲教育发展协会的成员是非洲国家教育部的官员,而AAU决策者主要是成员大学的校长、副校长及校董事长代表,由大学校长直接构成。非盟、非洲教育发展协会的话语更受非洲政治经济一体化话语的渗透,我们知道非洲一体化被非洲领导人提及的频率更高,在政治经济领域更热门。
第二,AAU的权威来源和发挥效力的机制不同于非盟、非洲教育发展协会。组织人员构成的不同,决定了组织权威和效力机制的不同。非盟和非洲教育发展协会的发展战略直接由政府官员决策产生,体现着非洲国家和政府的意志,由各国家的决策者由上至下发挥效用,组织发展的理念可以直接向政府官员灌输。而AAU的发展战略由大学校长讨论并出台,依靠着成员大学在本国的威望,依靠各个大学校长起的带头作用,推行战略的政策,实施着战略的项目,相比前两者,发挥效用的机制更倾向于高校层面的推广。
第三,AAU对高教一体化更具有深层次的专业理解和政策执行力。非盟、非洲教育发展协会都着眼于全局高度倡导全洲层面一体化战略,而AAU着眼于倡导高等教育领域的具体措施,还不能在全局高度明确出台它对非洲高等教育一体化的战略主张。这也是非洲大学协会推动高等教育一体化过程中的短板。然而,不得不提的是,AAU更像是默默付出的执行派,AAU的行动毫不犹豫响应着非盟和非洲教育发展协会的政策倡议。如非盟《高等教育一体化战略》倡议了加强信息交流与合作,AAU的非洲学位论文数据库、教育与研究中心都是倡议的具体落实。又如非洲教育发展协会倡议建立区域层面的高等教育资格认证系统,AAU相应地建设了“非洲高等教育质量保障联盟”。毫无疑问,AAU在高教一体化上的教育专业性,使得它走在了一体化的区域组织队伍的前列。
2.与利益相关者联系和互动的经验
(1)了解利益相关者的需求和期望
非洲大学协会曾开展调研,了解成员大学、捐赠者、政府、社会企业等利益相关者对组织及其战略的要求和期望,并据此不断强化自身的责任范围,调整战略目标,改进战略文本的内容。
由表3.11可知,这些利益相关者对AAU及其战略都有各自的要求与期望。AAU在发展中,尽可能地回应和满足它们的不同需求,据此调整组织发展的使命,调整一体化战略的重点。这些努力不仅仅完善了AAU的组织建设,增强了组织的威望,更重要的是,确保了一体化教育发展战略立足于利益相关者的需求之上,成为一个人心所向、众望所归的可持续发展战略。
表3.11 AAU的利益相关者及其对AUU战略的期望
资料来源:AAU.Strategic Plan 2011—2015[R].Accra,Ghana,2011:16-17.
(2)发挥利益相关者的作用
另一方面,AAU也尽可能地调动利益相关者对一体化战略项目的参与度,提高对战略领域各种活动的积极性。在战略制定与实施中,AAU发挥利益相关者的最大作用,表现如下。
•依靠成员大学的效力
与非盟受众广泛不同,非洲大学协会区域能力建设、质量保障网络建设、合作交流以及信息化建设战略的出发点和落脚点都是指向高校。AAU作为大学协作组织,尤其注重依靠成员大学的效力,让成员大学参与,让成员大学相互学习。
在区域能力建设战略上,如在高校领导人体验学习项目中,每年择取20位高校领导人,让他们到声誉较好的成员高校进行为期两周的实践,一流的成员大学成为项目的实践基地。
在质量保障网络战略上,发展内部质量保障能力就是在高校建立科学的质量保障评估体系。成员大学内部的质量保障体系是“非洲高等教育质量保障联盟”的基石。内部质量保障能力发展得好,才能保障整个质量保障网络的有效运行。
在信息化建设战略上,非洲学术论文数据库项目、研究和教育网联单位项目都以成员大学为基地,逐步向非洲其他大学扩展。成员大学是信息技术的培训中心。
在学术合作与交流战略上,非洲大学协会倡导的高校间学术人员流动、联合学位课程、合作研究等都依靠成员大学组织和参与。成员大学能否在AAU领导和协调下发挥有效作用,是AAU战略规划和项目行动成败的关键。
•依靠政府的权威
《战略计划2011—2015》关键领域6突出强调了,非洲大学协会应当建立与所在国加纳政府(尤其是教育和外交事务部门)的战略关系。AAU在战略制定和实施中确实注重发挥政府的权威,表现在:积极地参与加纳政府的事务,如MRCI项目通过调研分析,对国家教育决策和发展战略提供政策建议;邀请加纳政府参与到AAU事务中,邀请政府官员出席组织开展的主要事件,尽可能地请加纳的官员在AAU机构担任职务;AAU把通讯和其他出版物定期寄送给加纳政府和其他地方组织;将战略文本报送给政府审核,征询意见或建议。
•依靠发展伙伴的物质与技术支持
非洲大学协会的发展伙伴不仅包括非洲次区域高等教育组织、区域性教育组织、区域性政治或经济组织,还包括联合国教科文组织、卡耐基基金会、欧洲大学协会、福特基金会等国际发展合作伙伴。
AAU注重依靠发展伙伴的物质与技术支持,与很多发展伙伴签订了正式的协议,并与其官方网站建立了链接。在发展伙伴的支持下,AAU与它们合作启动了很多项目。区域能力动员计划的挑战基金就是英国国际发展部出资的。非洲卓越中心项目中,AAU作为负责协调各卓越中心区域伙伴,也收到了世界银行资助的500万美元运行资金。在远程教育项目中,非洲远程教育理事会给AAU提供了很大的技术支持。
(三)非洲大学协会高等教育一体化战略面临的挑战
尽管非洲大学协会的高等教育一体化战略,到目前已经取得了一定的成就,有可取的经验,但是它仍然面临着许多挑战。这些挑战来自组织建设、政策执行、项目实施以及外部环境。
1.组织权威面临的挑战
虽然非洲大学协会是由非盟建立的非政府组织,在全洲层面具有一定的影响力,但是它的权威有限。并非所有非洲高校都能认可和支持非洲大学协会的发展。相当尴尬的事件是,根据非洲大学协会2012年的官方数据显示,当时的成员大学数量是270所,但只有163所按时缴纳了会费[80]。许多成员大学长期拖欠着会费,不履行职责,导致非洲大学协会不得不对外公布那些按时缴纳了会费的“优秀会员名单”,以作提醒,并规定AAU独资的一些项目(如学术交流项目)只能由这些按时缴费的大学申请。组织经费收缴不足、权威有限,难以保障非洲大学协会高教一体化战略的物质基础。
2.政策执行面临的挑战
非洲大学协会高等教育一体化战略的政策执行面临挑战。表现在:
一是宣传工作不到位。有研究者搜索并统计了非洲大学协会成员大学的官方网站,发现大部分网站都没有转载《战略规划2011—2015》《核心项目2013—2017》两个战略文本,更没有政策执行和战略实施的最新进展报道,只有尼日利亚的几所大学有小篇幅涉及。
二是成员大学对政策的理解不到位。AAU的成员大学有来自英语、法语、阿拉伯语和葡萄牙语等语言区域,AAU的战略文本应出台多个语言的版本。但是,由于条件的限制或欠缺考虑,《战略计划2011—2015》和《核心项目2013—2017》的文本都只有英语和阿拉伯语两种语言。尽管AAU的通用语言有英语、法语和阿拉伯语,但是很多会议还只用英语交流,这导致许多成员大学和所在国家不能完整地理解AAU政策的内容。
3.项目实施面临的挑战
在项目实施上,非洲大学协会高等教育一体化战略面临的挑战更多。
一是非洲大学协会对一体化项目的评估不够,有些项目(如学术人员交流项目)没有进行评估和反思。而有些项目(如区域能力动员计划)虽然进行了中期评估、年度评估,但项目监管和评估部门的工作还不够有效,对出现的问题并没有及时反馈,出台切实有效的解决方案。经费制度不完善、报告发布延迟、项目覆盖不够广,都是项目实施中的普遍挑战。
二是项目实施的经费仍然严重依赖国际援助,使得项目的实施不得不顺应国际组织的意愿,而并非是非洲大学协会的本意,也不一定能满足非洲本土发展的需要。如在2008—2009学年,非洲大学协会的活动经费总额为770多万美元,而其中援助金额就高达380多万美元,将近占了总经费的50%。[81]非洲本土经济发展水平的落后,使得这种依赖援助的情况短期来看难以改观,项目成果对本土情况的适应性不得不打了折扣。而且,各种的国际组织、其他国家的援助理念和方式不一致,往往导致了一体化的项目难有持续性和关联性,某些活动或一而再地重复开展,或无人问津,被忽视遗漏。
4.外部环境面临的挑战
除了以上与自身相关的挑战,非洲大学协会的高等教育一体化战略实施还受到外部环境的冲击。非洲大陆恶劣的政治经济环境、信息的巨大鸿沟、人才的严重流失等社会危机也在很大程度上影响一体化战略的成效。非洲的种族冲突、种族歧视、局部武装战争、政治民主遥远、经济发展滞后,也是潜在的威胁因素。
另外,非洲在全球化背景下是越来越“一体化发展”还是“一体化边缘”,国际组织援助经费能否持续,其他国家能否一直在物质、技术、人才上支持非洲国家发展和地区复兴等等也都是不稳定的因素。