联合国教科文组织与非洲教育一体化发展战略
如前所述,在全球教育治理中“最重要的多边机构是联合国教科文组织”,实施这种治理的政策工具,包括倡议、宣言、议程、目标、行动计划等。尽管这些政策工具的法律地位和作用性质不同,对会员国的约束力也不同,但最起码在观念上得到国际社会普遍认同,而且在许多国家得到了不折不扣的贯彻和实施。这些政策工具对全球的教育理念和行动都产生了重大影响,也是联合国教科文组织的全球教育一体化发展战略的核心组成部分。
仅就20世纪90年代以来的教科文组织的全球治理计划或行动而言,1990年,联合国教科文组织在世界全民教育大会上,明确提出了“全民教育”的概念,包括扫除成人文盲、普及初等教育以及消除男女受教育之间的差别。2000年4月,联合国教科文组织世界教育论坛通过了《达喀尔纲领》,使得全民教育的目标更为具体化并确定了时间表。为了响应《达喀尔纲领》的号召,世界各国采取了一系列实现全民教育目标的举措。这使得全民教育成为全球包括全非洲国家的统一的教育行动计划。从1997年的“学会生存”理念的提出、2008年的“全纳教育”思想的出台,到2000年的“千年发展目标”的制定、2015年的《2030年议程》中的可持续发展目标4(及后来的《教育2030行动框架》)的提出等,无论在理论还是在实践层面无不引起巨大的影响,带动全球教育观念和行动的一次又一次的改进。
(一)联合国教科文组织主持制定全球区域教育一体化标准文书
联合国教科文组织参与非洲教育一体化的重要机制之一,是通过该组织主持下通过的公约、建议或者宣言,帮助非洲确立教育一体化的观念、制度、平台或者法律基础。比如非洲高等教育一体化领域的《阿鲁沙协定》(Arusha Convention)及后来的《亚的斯亚贝巴协定》。
根据联合国教科文组织章程(第1条)的规定,该组织为实现本组织的总体目标而开展的一项重要活动是编制标准设置的文书(the preparation of standard-setting instruments),这些文书通常采取公约或建议的形式。虽然建议不具有约束力,但公约是具有法律约束力的国际协定。主持通过这种设置标准的文书,是为了使会员国有机会制定它们认为必要或有用的行为标准。
联合国教科文组织成立以来,已就一系列全球关注的问题制定了37项公约和34项建议。在这些设置标准的文书中,有19项是专门针对教育的,其中9项是涉及资格互认的公约(包括原来的公约和修订的公约)。[83]这些公约/协定包括:《拉美和加勒比地区高等教育学习、文凭和学位区域互认协定》(1974)、《地中海沿岸阿拉伯和欧洲国家高等教育学习、文凭和学位互认协定》(1976)、《阿拉伯国家高等教育学习、文凭和学位互认协定》(1978)、《欧洲国家高等教育学习、文凭和学位互认协定》(1979)、《非洲国家高等教育学习、证书、文凭、学位和其他学术资格的区域互认协定》(1981)、《亚太高等教育学习、文凭和学位区域互认协定》(1983)及其后来的修订版。[84]
1989年联合国教科文组织第25次大会决定,(1)要在国际层面规定学习、学位和文凭的互认;(2)所采用的方法应该是国际公约/协定,而且其最后一个草案应该提交给第26次大会(1991年)。1991年大会通过了一项决议,鼓励更多会员国批准和实施已有区域协议,并继续参与协议的修订。不过1993年大会通过的协议称为“建议”(“关于高等教育学习和资格证书互认的建议”)而不是原来打算的有法律约束力的公约/协议的形式。此后直到2011年,再无关于全球协议的讨论。
随着高等教育的迅速变化和新动态的出现,比如大众化、供求多样化、就业能力、质量保证以及资格框架的引入等,第一批高等教育资格互认的公约出现许多不能解决的新的问题。从学位作坊出来的伪造学历,已经成为会员国日益严重和棘手的问题。所以已有公约最早从欧洲(1997年)开始得到修订,此后在亚太(2011年)和非洲(2014年)也得到修订,称为第二代高等教育文凭资格互认公约。这些修订的关键影响,一是有一些转变维护了申请人权利,包括“尽量承认”(grating recognition)所申请承认的学历资格,只有该学历资格与要求达到的标准存在重大差异才不予承认。二是强化了法律构建。[85]
2019年11月,《全球高等教育学历学位互认公约》草案在联合国教科文组织第40届大会表决通过。该公约将成为第一个具有法律约束力的联合国高等教育条约。教科文组织将借助这份新公约在改革高等教育战略和政策方面加强对各缔约国的技术支持,促进优质高等教育机会公平,增强学生流动性和政府部门责任意识。为保障和监督该公约的执行,教科文组织将设立“政府间缔约国大会”秘书处,向那些愿意签署并承担《公约》规定义务的国家(“缔约国”)提供指导(包括意见建议、方针路线和良好做法的分享)。该公约将成为教科文组织现有的五个承认高等教育相关资历区域公约的补充。[86]
关于联合国教科文组织参与全球教育一体化战略的机制,《联合国教科文组织标准设置文书概述》[87]提到,根据该组织章程第4条第4款,大会提交给会员国的提案,既包括将提交会员国核可的“建议”,也包括“国际公约”。在某些情况下,在该组织主持下通过的文书形式,既包括国际公约(条约、协定等)、向会员国提出的建议,也包括《联合国教科文组织章程》中没有提到的宣言和宪章。总干事通常被任命为此类文书的保管人。然而,这一责任也可能属于联合国秘书长。在联合国教科文组织和联合国其他一个或多个组织共同主持下通过该文书时尤其如此。
“国际公约须经各国批准、接受或加入。它们规定了各国承诺遵守的规则。大会通过的国际公约和提交给成员国的建议,是按照预先设定的程序,即联合国教科文组织章程第4条第4款所规定的关于致会员国的建议和国际公约的程序规则来制定的。”
根据上述议事规则提出的“建议”,“来自本组织的最高理事机构,因此具有很大的权威,其目的是影响国家法律和惯例的发展。建议以简单多数通过,而通过公约则需要三分之二多数”。“虽然大会的建议不需经批准,但仅仅是这些建议已获得通过这一事实,就意味着那些既不投票也不认可这些建议的会员国亦需承担的义务。大会通过的各项国际公约也是如此”,“这是联合国教科文组织章程第8条的含义”,而第4条第4款规定:“每一个会员国应在表决通过这些协定或建议的大会结束一年之内,将这些建议或约定提交给本国主管部门。”后来,在其第十二届大会期间,该组织还特别指出各会员国主管部门“批准这些协定以及接受这些建议的义务”的区别。也就是说,各会员国无论是否批准这些国际公约、是否接受这些建议,其政府都有义务把它们提交给“主管部门”讨论。
此外,该组织章程第16条还规定:会员国还要把这些协定、章程、建议告知其涉及的“目标群体和其他实体”。第17条规定,“各会员国应在大会规定的日期前,就它们业已生效的每一项公约和接受的每一项建议所采取的措施提出报告”;“大会可请秘书处协助会员国执行有关的公约或建议,并协助这些报告的准备和后续行动”。第18条规定了如何组织对这些报告的审查、分析、观察和评论,如何由总干事定期向大会和执行委员会提交大会所通过的协定和建议在会员国的执行情况。
“宣言是另一种确定规范的形式。”宣言不必批准,但同建议一样,“宣言提出了普遍原则,国际社会希望给予这些原则尽可能大的权威和提供尽可能广泛的支持”,《世界人权宣言》便是例子。“在联合国的实践中,一项建议和一项宣言可能没有任何区别”,但与公约和建议相比,“一项宣言更为庄严和重要”,有鉴于此,“可以认为它代表通过该宣言的机关对国际社会成员遵守该宣言的强烈期望。因此,只要国家的实践逐渐证明这种期望是正确的,一项宣言就可以按照惯例被承认为制定了对国家有约束力的规则”。不过,相比而言,宣言更强调“道德的权威”。[88]
总之,联合国教科文组织主持通过这些协议、公约、建议、宣言,在功能上相当于制定了全球教育标准,并在各会员国(特别是在签署了这些文书的会员国)赋予了这些文书以专业标准地位或法律地位。通过这些标准的合法性,联合国教科文组织发起或参与的促进非洲教育一体化的项目计划及其行动,也就有了或多或少的合法性。
(二)联合国教科文组织主持制定非洲高教一体化法律文书
主持签署全球范围内各区域性的高等教育资格认证协议,是联合国教科文组织推动教育全球化、国际化和区域一体化的一项重要工作。这些法律文书实际上也是这项工作的政策工具。非洲的区域协议只是其中一部分。非洲教育一体化无疑是国际组织全球教育治理中的一个重要抓手,自然有着联合国教科文组织的厚重身影或重要影响。
《阿鲁沙协定》是联合国教科文组织牵头(后来与非盟联合)制定的关于非洲高等教育学历学位资格框架认定的非洲区域高等教育协定。1981年是第一版,后来有2002年修订版以及2014年修订版。2014年版又称为《亚的斯亚贝巴协定》。1981年协定的全称是《阿鲁沙非洲高等教育资格认证协定》[89],在坦桑尼亚的阿鲁沙制定。2002年修订版扉页为《非洲国家学习、证书、文凭、学位和其他高等教育学历的区域认证协定》[90],在南非的开普敦修订。2014年协定的全称是《非洲国家学习、证书、文凭、学位和其他高等教育学历认证协定(2014年修订)》[91],修订地点在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴。截至2016年5月,《阿鲁沙协定》正式签署国有22个,《亚的斯亚贝巴协定》正在走法律程序的国家已有17个。[92]其他一些非洲国家尚在国内评估或审定的过程之中。
《亚的斯亚贝巴协定》(以下简称《协定》)本身是促进非洲高等教育一体化的法律基础。这里摘要介绍其中某些内容。
1.《协定》的缘由
《协定》提到,各签署国之所以签署《协定》,是鉴于以下考虑或问题:
(1)“非洲高等教育系统的多样化、差异性和规模扩张,需要调整现有法律文书和做法”,“需要批准和采用规范性工具(normative instruments),用于证书、文凭和学位的认证,以及教育系统内的流动”,“以促进大学的学生、教师和研究人员在国家、大陆和国际层次上的流动”;(2)联合国教科文组织通过促进区域公约的签署和采纳,在高等教育资格互认方面发挥了作用;(3)需要鼓励高等学校和国家认证机构开发内部和外部质量保证机制,并利用信息和通信技术,通过开放和远程学习、跨境教育以及开放教育资源的利用,提高教学和学习的质量;(4)缔约国有决心组织和加强对高等教育的学习、证书、文凭、学位和其他学历的认证,组织和加强已经存在或即将为此而设立的国家单边、双边、区域和大陆层次组织的对教学质量的管理;(5)缔约国深信对所有主管当局和机构所颁发的学习、文凭和学位的互认,是应对未获认可的教育提供者所颁发的资格证书的一个重要步骤;(6)缔约国相信本公约将作为一项广泛行动中的主要因素,一方面推动非洲高等教育和研究区建设,另一方面推动可能的全球性高等教育资格认证公约的产生。
2.《协定》的目的
《协定》第2条第1款指出其目的是:
加强和促进资格认可方面的跨区域及国际合作;在国家、区域和大陆各层次确定和实施有效的质量保障和认可机制;鼓励和促进尽可能广泛和有效地利用非洲现有的人力资源和非洲国家侨民,以加速非洲各国的发展,抑制人才外流;通过对非缔约方提供的资格的认证,促进非洲大陆和海外非裔学生、教师和研究人员的交流和更大的流动性,便利他们追求高等教育;推动高等教育机构之间建立高层次的联合培养和研究计划,并支持颁发联合学位;改进和加强信息的收集和交换,以便在整个非洲大陆执行本公约;考虑目前的全球趋势,致力于资格证书的一体化(harmonization)。
3.缔约方的义务
关于缔约方应尽的义务,《协定》第2条第2款规定:“缔约各方同意在国家、区域层次采取必要步骤,以实现本款第一项所确定的目标。”这一项是对缔约各方应尽义务的一项规定。此外,《协定》第3条还做了专门规定。其中第3条第1款是“总的规定”:本公约的规定适用于在缔约国主管当局承认的公立或私立高等教育机构中取得的资格,这些高等教育机构位于其国界之内或之外,并符合现行的法律。缔约一方对提交的资格证书的承认,取决于对所有资格要求的满足。
第3条第2款则规定了“与资格证书认证相关的义务”:
(1)缔约每一方,在高校某一专业入学资格问题上,应承认其他方颁发的资格证书,如果这些证书满足该专业一般要求;除非能显示提供认证一方获得资格证书的一般要求与申请资格认证一方相关要求之间存在实质性差异。
(2)各方同意采取一切必要措施,促进符合本国高等教育专业入学条件的其他缔约方的资格证书持有者进入本国高等教育机构学习。
(3)各方同意确定资格证书认证的标准和程序,以确保预期的学习成果,最终促进和加强各方内部和之间的流动性。
(4)缔约方同意采取必要措施,确保经认证的一方高等教育机构所颁发的资格证书,在符合接收国劳工法的情况下在就业市场得到承认。
(5)通过负责认证的机构,缔约方同意建立适当程序,通过认证难民和国内流离失所者先前的学习和资格证书,评估他们是否满足有关要求获得高等教育入学机会,或获得就业及融入社会所需的资格证书。
《协定》第3条第3款规定了部分学习(Partial Studies)的承认和验证问题:缔约各方同意承认学习成果或学习能力达到的水平,只要该水平与要求承认的高等教育项目的同等学力相一致。
《协定》第3条第4款规定了对前期学习和所获得的相关经验的确认问题:为了促进成人教育和终身学习,各缔约方同意通过程序、准则和标准,使获得的有关经验和先前的学习得到验证,从而获得接受高等教育的机会。
4.资格认证的实施
(1)实施的过程
根据《协定》第4条第1—6款:缔约方应采取适当措施,及时接受其他缔约方高等教育机构颁发的资格证书的评估申请,确保这些证书的持有人根据有关机构的要求获得足够的机会。缔约方承诺做出适当安排,仅根据所取得的知识、技能和能力,对资格认证的申请进行评估。缔约方承诺采取措施,消除有关高等教育资格证书的一切形式的欺诈行为。每一缔约方应确保用于评估和承认资格的程序和标准的透明、连贯、可靠、公平和非歧视性,特别是通过公开这些程序和标准来达到这些要求。
根据以上条款,缔约方应确保以下列方式做出有关资格认证的决定:
在掌握资格认证申请的适当的信息基础上做出资格认证的决定,不过提供足够信息的责任首先在于资格持有人;缔约方应指示或酌情鼓励其教育系统内的所有教育机构遵守任何合理的信息要求,以便评估在这些教育机构获得的资格;各方应鼓励其教育系统所属的机构,根据要求,在合理的时间范围内,向资格证书持有者或要求获得承认的国家的高校或认证当局提供相关信息;证明某项申请不符合有关要求的责任在于评估机构。
另外,每一缔约方应确保提供关于其教育制度的充分和明确的资料,以促进资格证书的认证。对资格的认证,应当在认证主管机关事先规定的合理期限内做出,并自提供全部必要资料之日起计算。对不予承认的,应当说明理由,并说明资格证书持有者下一步可采取的措施,以便其以后获得承认。如果未获得承认或者未得到认定,资格证书持有人将有权在合理期限内提出申诉。
(2)认证实施的组织机构与合作
根据《协定》第4条第7款,缔约各方同意通过下列组织或者与这些组织合作来实施本《协定》:国别认证机构,《协定》委员会,泛非国别认证机构合作网,双边和区域认证组织。
根据第4条第8—11款的规定:
第一,关于国别认证的组织。
《协定》约定,缔约方同意:
一是建立本国的认证机构,并在必要的时间和地点对其进行更新,以便评价其高等教育制度的做法,并确保该制度、机构、学习项目和资格的透明度。二是建立和确保质量保障机制的正常运作,使其得到正式承认并有权对高等教育机构和学习项目进行定期评价。三是在认证过程中利用现有的国别和区域性资格框架。四是鼓励有关机构(政府或非政府组织),特别是高等教育机构、审验当局、专业组织及其他教育机构和协会之间的密切合作,以实现本公约的目标。五是为加强高等教育资格认证的信息交流,建立收集和传播关于资格认证信息和成功经验的制度,以及大专院校和学习项目的质量保障和认证机制。这可以采取国别信息服务的形式。六是向所有其他缔约方提供完整、可靠和定期更新的数据和信息,包括在其领土内注册的教育层次、获认可的高等教育机构、课程计划、科目、学位、资格,以及对高等教育资格和文凭的认可方面的信息。
如果缔约方中央机关有权决定资格证书的认证,那么该方签约后应立即遵守本《协定》的规定,采取必要的措施,确保在其领土内实施本《协定》的规定。如果资格认证权力属于缔约方中央机关的下辖机构,那么,该方应在签署时,或在交付批准书、认可书、核准书或登记造册时,或其后任何时候,向受托人提供关于其认证机构组成情况的简要说明。在这种情况下,缔约方各认证当局应当采取必要的措施,确保在该方领土范围内实施本《协定》的规定。如果资格证书认证权力在于各高等教育机构或其他实体,那么各缔约方应根据其认证机构组成情况,将本《协定》的文本送达这些机构或实体,并应当采取一切可能的措施,鼓励他们积极考虑和应用《协定》的规定。
第二,关于《协定》委员会。
《协定》规定:设立一个由每一缔约国一名代表组成的《协定》委员会,每两年举行一次例行会议。如果该委员会决定或应至少三分之一缔约国的请求,可举行特别会议。该委员会应协助和监测各缔约国执行《协定》的情况,并为此表决通过执行《协定》的准则,通过其本身的议事规则。《协定》委员会可根据完成任务的需要,设立附属机构和技术委员会,并确定其组成、权力和任务规定。《协定》委员会秘书处由教科文组织总干事任命。秘书处应起草《协定》委员会的文件,并协助执行《协定》委员会的决定。
第三,关于泛非国别认证机构合作网。
《协定》规定:应建立提供流动和认证资料的泛非国别认证机构合作网,以协助认证主管机构切实执行本《协定》,便利各缔约国之间就认证、流动以及反欺诈措施交换信息。缔约方应任命国家认证机构派往泛非国别认证机构合作网的代表。泛非国别认证机构合作网应每年举行会议,并向《协定》委员会提交报告。泛非国别认证机构合作网的秘书处应由教科文组织总干事任命。
第四,关于双边和地区的认证组织。
《协定》约定,鼓励缔约方就《协定》的执行情况进行双边协商和协调。为确保协定得到广泛而和谐地实施,《协定》委员会应寻求从任何外部私人或公共实体或个人那里,咨询专家意见,探索和发现资格评估过程中非洲不同地区的高等教育系统差异所带来的问题的解决方案。《协定》委员会可与非洲联盟和其他有关机构合作,协助和监测缔约国执行协定的情况。
第五,关于不同区域协定之间的合作。
根据第4条第12款的特别规定:《协定》委员会应与联合国教科文组织各地区委员会保持联系,以更好应用教科文组织主持通过的高等教育学习、文凭和学位认证协定。
5.财政支持
《协定》第4条第13款规定:
缔约方承诺向第4条第7款所述机构的活动提供财政资助,以确保这些机构的正常运作。各方承诺从非洲大陆和次区域的合作与一体化机构调集更多资源。
(三)联合国教科文组织直接参与非洲教育一体化发展战略的平台
前文提到联合国教科文组织有一系列促进全球教育一体化发展的理念,而且主要任务是为成员国提供技术援助和技术顾问,也向各国政府提供政策咨询。这些理念在非洲同样产生了重要影响,也导致了非洲教育的一体化改革。在非洲教育一体化进程中,教科文组织的技术援助和技术顾问作用,体现在该组织在非洲所建立的机构或者相关平台对非洲教育进行的调研、组织的论坛、提供的信息、开展的项目、提出的报告、出版的文献等等。
需要指出的是,这些行动基本上与教科文组织的全球教育一体化发展战略相配合,或者说就是这些战略实施的重要组成部分。同时,在非洲国家的强烈要求下,在国际援助有效性原则的规范下,教科文组织同世界银行一样,也越来越注意把自己的议程与非洲当地的议程相结合。
1.联合国教科文组织达喀尔办事处与西非高等教育卓越合作网络
如前所述,根据联合国教科文组织网站的最新信息,截至2016年5月,《阿鲁沙协定》正式签署国有22个,《亚的斯亚贝巴协定》正在走法律程序的国家已有17个。这两个协定产生实际影响的较大事件之一,就是西非大学学士—硕士和博士(LMD)学位项目一体化(即高等教育的3—2—3学制)。LMD一体化有助于加强西非高等教育的人员流动和教育质量。
教科文组织达喀尔办事处通过西非高等教育卓越合作网络(Network for Excellence in Higher Education in West Africa,REESAO)能力建设项目为LMD一体化提供了支持。西非经济与货币联盟部长理事会于2007年同意联合实施LMD改革。虽然大多数高等教育机构采用了LMD制度,但为了促进学生和教师在西非经济与货币联盟区域内的流动性,大学各专业的培养方案还有待进一步协调和一体化。这样,2016年西非高等教育卓越合作网络请教科文组织达喀尔办事处领导协调LMD七个学科领域的专业培养方案,即科学和技术,农业科学,法律、政策与行政管理,经济与管理,社会科学与社会,文学、语言与艺术,以及教育和培训科学。卫生科学领域的教育方案,由于西非卫生组织的技术和财政支持,已经在西非经济共同体内实现了一体化。
教科文组织达喀尔办事处对西非高等教育卓越合作网络的技术支持,始于科学和技术专业的培养方案一体化。2015年10月,办事处组织了第一次技术研讨会,召集了西非经济与货币联盟成员国7所主要大学负责科学和技术学科LMD的人员参会。该研讨会讨论了如何建构科学和技术领域教育课程,如何确定教育计划一体化参考框架,如何起草本科和硕士课程的建构模式,如何修正文凭附录材料要求、学生评教表以及教学单位编码指南。教科文组织达喀尔办事处还派出一个小型技术委员会,出席了两次西非大学文凭学位认证的相关会议。一次是2015年11月在布基纳法索首都瓦加杜古举行,由西非经济与货币联盟资助,西非所有大学参加了会议;另一次于2016年2月在马里首都巴马科举行,由西非卫生组织资助。
通过这三次研讨会,西非高等教育卓越合作网络所领导的西非高等教育一体化工作取得了如下成果:(1)下列专题领域学士学位层次(从1级到3级)培养模式的一体化:精密科学,科学与工程,体育和运动的科学与技术,生命与地球科学等;(2)统一的文凭附录表;(3)统一的学生评教表;(4)统一的教学单位编码指南;(5)统一的课程教学大纲编写指南。
2016年4月25日至27日,西非经济与货币联盟在瓦加杜古举行了成员国大会,大会期间,该联盟高等教育机构校长和董事长会议通过了科学技术领域教育一体化的一些重要文件。在本届大会结束时,在整个西非经济与货币联盟地区,接着要集中努力的是科学和技术领域以及其余六个学科领域的硕士学位教学计划的一体化。[93]
2.联合国教科文组织非洲能力建设国际研究所与非洲教师发展
联合国教科文组织非洲能力建设国际研究所(International Institute for Capacity Building in Africa,IICBA),是1999年联合国教科文组织大会设立的第一类机构,位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴。
(1)IICBA的宗旨和目标
IICBA的宗旨是加强非洲教师政策的开发和教师的发展,加强非洲会员国在该领域的能力建设。其战略目的是支持增加合格教师的供应,加强对教师的支持和鼓励。为此,该研究所拟从三大领域采取行动并达成《2018—2021年战略规划》提出的六大目标:一是在能力开发领域,支持制定全面的教师政策,强化教师教育机构,赋权教师专业发展和交流;二是在伙伴关系和宣传领域,促进区域和国别在教师相关问题上的合作,促进关于教师和教育的对话;三是在研究和开发领域,收集、分析和生成实证的优质信息。[94]
IICBA注意把自己的任务与目前全球和非洲大陆的议程相结合。根据IICBA网站,目前IICBA最关注的全球议程,包括“教育2030”计划和“可持续发展目标4”中的优质教育。前者提出到2030年合格教师应有大幅度增长,其途径包括发展中国家(特别是最不发达国家和小岛发展中国家)的教师培训的国际合作。后者要求确保全纳、公平的优质教育,促进全民终身学习机会。
对IICBA而言,非洲大陆的议程中最重要的首先是《2063年议程》。在该议程中,IICBA最关注与教育相关的愿景:愿景1是基于包容性增长和可持续发展的繁荣的非洲;愿景4是和平与安全的非洲;愿景6是这样的非洲,其发展由人民驱动、依靠非洲人潜力特别是非洲妇女和青年潜力,在发展中关心儿童。受到IICBA重视的第二个非洲大陆议程是《非洲大陆教育战略(2016—2025年)》(也就是我们后文会分析的“非洲教育第三个十年发展计划”)。其中的战略目标1是:振兴教师行业,确保各级教育优质而适当。谈到教师群体,该战略提出要研究非盟成员国教师的培训、工作和生活条件。[95]
(2)IICBA的实践
围绕上述宗旨与目标,IICBA在能力开发、伙伴关系和宣传、研究与开发等方面开展了大量实践,也产生、发表和出版了不少成果。
在能力开发领域,IICBA承诺在政策、机构和教师三个层面开发会员国加强合格教师供应的能力。该所通过教师教育内容的开发和教师培训,提高当地解决跨领域关键问题、实现公平和包容性优质教育的能力。能力开发的路径包括技术援助、制定标准和研究。在国家一级,IICBA通过量身定制的项目提供技术援助,以满足各国的具体需求。在区域层面,该所为区域经济共同体和非洲联盟委员会提供制定标准的培训,促进区域一体化和协调。在大陆层面,该所对教师问题的研究为政策制定者和教育工作者提供指导,这也为该所的技术援助和标准制定培训奠定了基础。
在伙伴关系和宣传领域,IICBA与各国政府、国际和双边组织、非政府组织以及私营部门合作,结合专业知识,促进地方主事权和责任,增进可持续性、经验分享和影响。该所还声援某些教育讨论和干预措施,传播有关跨领域关键问题的信息和知识,以促进有关教师和教育的对话。
在研究和开发领域,IICBA为决策者制定基于证据的政策提供高质量的研究和方法论支持。这些研究提高了教师政策和发展领域的前瞻性,有助于实现可持续发展目标4和“非洲大陆教育战略(2016—2025)”。IICBA还努力使其出版物以两种或两种以上的语言提供,并努力开发免费的在线学习平台以扩大教师的知识面。
在出版物方面,该所网站(截至2019年10月31日)公布有52种。其中比较重要的文献,参见表1.1。
表1.1 IICBA出版物
续表
注:根据IICBA网站资料整理。http://www.iicba.unesco.org/?q=node/140.[2019-10-31].
3.联合国教科文组织统计研究所非洲教育门户网站及其数据服务
联合国教科文组织统计研究所是该组织的主要数据来源。对联合国《2030年议程》中的可持续发展目标进展情况的监测是该研究所近期工作的重中之重。由于教科文组织的长期传统,加上在所有区域中撒哈拉以南非洲地区的教育排斥率(exclusion rate)最高,面临的挑战最多,非洲教育一直是教科文组织及其统计研究所工作的优先事项。在这种情况下,该所在2017年3月非洲教育发展协会三年一届的年会上,启动了“非洲教育”门户网站(Education in Africa Portal)。
该网站为用户提供数据和统计产品,从快速访问最新的跨国比较的指标数据,到选择分析性出版物,以及含全球教育目标每一目标中关键指标的一系列新的国别报告,内容非常丰富,旨在帮助各国政府、捐助者和联合国伙伴更好地应对非洲的挑战。可持续发展目标4本身,属于教育全球化范畴,就非洲而言,也是非洲教育一体化范畴。所以这些信息服务本身,无疑是非洲地区教育一体化发展战略的一环。
这些信息首先是可持续发展目标4的监测数据。对于在2030年之前实现让所有儿童和青少年入学的目标,撒哈拉以南非洲地区比其他地区面临更多挑战。统计研究所“非洲教育”门户网站提供一系列数据和数据产品,方便各国快速获得最新跨国比较指标,成为可持续发展目标4监测的官方数据来源。比如,该网站显示:在6～11岁的非洲儿童中,有1/5以上失学,12～14岁的青少年中有1/3失学,在15～17岁的青少年中,几乎有60%没有上学。网站还警告说,如果不采取紧急行动,情况可能会变得更糟,因为该地区的学龄人口仍在增长,对教育的需求也在增加。[96]
该网站还提供了一些调研报告,供读者了解可持续发展目标4的达成情况。例如,联合国教科文组织统计研究所与全球教育检测报告团队联合推出的研究报告——《履行承诺:各国正在实现可持续发展目标4的轨道上吗?》。该报告是为2019年可持续发展高级别政治论坛(2019 High-level Political Forum on Sustainable Development)而推出的。
该报告用许多数据表明,可持续发展目标4的进展落后于一些国家的承诺,例如:到2030年,年轻人中将只有60%完成中等教育,而目标是100%;参与调研的10个非洲法语国家中,目前42%的6年级学生达到了最低的阅读熟悉水平,但趋势是水平越来越低,照此趋势,到2030年达到最低水平的学生比例将只有1/3;撒哈拉以南非洲的小学前一年的学前教育参与率,2019年只有42%,而可持续发展目标4的要求是到2030年达到82%。[97]
其次是非洲教育基本条件和教学资源的数据。该门户网站提供了教科文组织统计研究所在这方面所做的调查报告。例如2016年8月公布的报告《非洲学校资源和学习环境:影响教育质量因素的区域调查的主要结果》。该报告指出:低劣的基础设施和低质量的教育是学校教育和学习活动的重要障碍。教育质量的具体影响因素包括班级规模、教材提供、教师流失、卫生设施、通电等方面。
(1)班级规模:马拉维、中非共和国和坦桑尼亚小学的班级规模平均在70人以上,在有数据的非洲国家中,1/3国家的小学班级规模平均在50人以上,绝大多数国家的单一年级班级的规模平均在40人以上。(2)教材提供:大多数非洲国家的阅读和数学教材还不能做到让学生人手一册,在以下3国共用1本小学数学教材的学生数分别是:喀麦隆14名,乍得5名,赤道几内亚4名。在撒哈拉以南非洲,总体上,1本小学阅读教材平均有2名或以上的学生共用,1本小学数学教材平均3名学生共用。(3)教师流失:贝宁、刚果和加纳为高流失率国家,这一数字都大于8.5%,后者甚至大于13%。(4)卫生设施:没有厕所的学校占比,在毛里塔尼亚为77%,尼日尔为73%,乍得88%,几内亚比绍为80%,还有5个国家在50%～69%,10个国家在30%～49%。10国学校基本都有厕所(博茨瓦纳、津巴布韦、卢旺达、塞舌尔、毛里求斯、乌干达、吉布提、阿尔及利亚、突尼斯、埃塞俄比亚)。有少数几个国家没有数据。马里、马达加斯加和布隆迪等国家的厕所是男女混用。(5)通电:该地区多数小学和初中说它们没有通电,不过科特迪瓦、南非、摩洛哥和纳米比亚80%以上初中已经通电。小学仍没通电的学校比例高达95%以上的国家有:中非共和国、乌干达、几内亚、毛里塔尼亚、尼日尔、塞拉利昂;比例高达90%～94%的国家有马里、喀麦隆、马达加斯加、乍得、利比里亚、民主刚果;比例高达75%～89%的国家有8个。只有极少数国家实现完全通电。[98]
第三是联合国教科文组织重大教育政策主题相关的各区域教育比较数据。儿童青少年失学及学生性别公平等问题,是联合国教科文组织的重要政策主题。关于失学,该网站提供了全球青少年儿童2000—2018年各级学校辍学方面的数据变化轨迹,也提供了这期间全球的以及八大地区(欧洲和北美、拉美和加勒比海、中亚、南亚、东亚和东南亚、西亚和北非、撒哈拉以南非洲、大洋洲)各自的小学、初中和高中不同学段的学生辍学数据以及总数据。关于性别公平,该网站同样提供了2000—2018年全球以及八大地区儿童青少年学生性别平衡指数的数据。根据联合国教科文组织统计研究所的数据,2018年撒哈拉以南非洲地区小学、初中和高中的辍学率分别为19%、37%和58%(其中女孩辍学率分别为21.4%、38.1%和60.5%);三学段辍学人数分别为3220万、2830万、3700万,总共9750万。[99]