非洲教育系统的异质性、国际化和本土化政策局限
洲内和国家内部异质性和社会治理水平低下,是任何社会行动的障碍,非洲教育一体化过程也不可避免受到影响。
(一)非洲教育系统的异质性
非洲前后被许多西方殖民者欺凌和奴役过,曾经是以英法为主的许多西方国家的殖民地。目前英语和法语是绝大多数非洲国家的主要官方语言(之一)。还有少数几个国家官方语言是葡萄牙语。殖民统治不仅在非洲留下了殖民者的语言,还留下了殖民者的教育系统。所以,非洲内部英语国家、法语国家、葡语国家加上北非为主的阿拉伯语国家等,其教育体制各异:管理体制、学制、课程设置、教学语言等各有重大差异。这种异质性无疑对非洲教育一体化方案的形成、交流、传播和实施效果,都会形成巨大阻力。虽然一体化不是要取消各种教育系统的特色,使其“千篇一律”,但是如何把学校的课程、高校的学位协调起来,使其具有可比性,使学生的学历资格或学习经历得到其他国家的承认,是重要而艰难的工作。
无论是非盟这种政府间组织,还是非洲大学协会、非洲教育发展协会等教育专业组织,其成员的需求多样化,包括需要英语、法语、葡萄牙语或阿拉伯语翻译人员。而专业翻译成本很高,这些机构不堪重负,需要大量翻译志愿者。在一个经济发展基础很弱、购买服务能力很弱的大陆,这种语言方面的多样性无疑也会成为教育一体化的一个巨大障碍,影响到非洲教育一体化政策和项目的传播和动员力度乃至执行效果。
(二)国家内部教育的高度异质性
在面临不同殖民主义教育遗产、部族多样性、宗教多样性和语言多样化以及部族冲突等严峻挑战的非洲国家,国内教育仍然呈现高度异质性。这里的异质性,不是现代意义上的教育多样性,而是国家现代教育制度发展的障碍,必须向国家教育一体化发展。教育一体化是民族国家意识形成、和平和发展的前提之一。
目前一些非洲国家在国家意识和国家(政府)权威确立方面都存在问题。一些农村地区的部族意识大于国家意识。加上非洲过早移植西式民主观念,国家和政府、法律法规、政策制度、(专业)行业规范等权威性不太容易确立。我国秦朝就推行的书同文、车同轨、行同伦,目前在非洲许多国家的一些地区还难以实行。
(三)缺乏明确的高等教育国际化政策
非洲教育一体化就是非洲内部的国际化。大多数非洲大学没有国际化战略和政策,普遍缺乏支持学生和教师流动的体制机制,很难确定哪个机构在国际学生和教师流动方面的地位和作用以及自治权。大多数非洲高等教育机构甚至没有关于学生流动情况的全面数据。现有学生和教师交流计划的数据不一致、不完整,而且在大多数情况下,不是由中央机构以任何标准格式收集的,因此很难做有意义的比较研究。虽然一些非洲大学正在建立国际办事处(特别是在南非、摩洛哥、加纳、尼日利亚、埃及、乌干达、安哥拉),以便服务国际学生,但有国际化政策的非洲大学数量仍然微不足道。[31]
学分转换与累积系统有助于对在其他大学修习的课程的认可,但在非洲国家并没有广泛被采用。只有少数非洲国家在国家内部实行学分累积和转移,例如南非。目前的挑战是,如果一个学生想从一所大学转到本国或另一国家的另一所大学,那么他将需要重新开始学习所有课程,除非是转到像南非这样的支持学分转换与累积的国家的大学。如前所述,非洲有许多不同的高等教育系统,本区域多样化的异质的高等教育体系和课程也加重了学生流动的挑战。因此,非洲大学在招收国际学生时,资格证书评估已成为日益关注的话题。目前,正在区域和次区域两级采取举措,在非洲高等教育中引入学分转换与累积系统。
除了上述问题外,非洲国家的签证和边境管理也存在技术挑战。一些非洲国家的政治动荡是签证问题变得如此复杂的主要原因。大多数非洲国家都在防止恐怖分子使用各种手段进入他们的国家,包括通过学生签证申请。这导致学生在非洲国家之间流动速度缓慢。在某些情况下,非洲学生和学术人员在前往欧洲和美国时感到更加放心和安全,而不是前往非洲邻国。因此,非洲大陆学生的流动性与非洲多样化的社会、经济和政治现实息息相关。
(四)非洲国家教育质量低影响彼此合作的兴趣
长期以来,非洲大学教育的质量和适切性一直是教育部门严重关切的问题。目前非洲研究生教育仍然不发达,对研究和创新的贡献仍然很小。除南非和埃及外,非洲其他国家几乎没有大学出现在这些排名的前列。非洲只能贡献全球知识的1%左右,这是世界上最低的。[32]
非洲高等教育质量低,与高教发展历程和发展规模有关。尽管非洲高校入学人数过去40年来大幅度增加,平均年增长率为8.4%(全世界为4.3%),但非洲特别是撒哈拉以南非洲高等教育总体规模还是很小。2012年,撒哈拉以南非洲地区高等教育机构在校生超过480万人,比1970年增长了20多倍(当时不足20万人)。但同年其高等教育毛入学率平均仅为8.56%,落后于世界其他地区,在东亚和太平洋岛国这一比例是32.36%,在北美是90.41%,在欧洲和中亚是63.07%,在拉美和加勒比地区是44.81%。在大多数发展中地区这一比例在20%和40%之间。[33]撒哈拉以南非洲和世界其他地区之间的差距在过去30年中扩大了。
撒哈拉以南非洲大多数国家的高等教育系统质量较差,另一个原因是高等教育资金不足。[34]毫无疑问,在高等教育中公共资金的削减和入学率的过快增长已经导致了教育质量的逐渐破坏和下降等消极影响。[35]因此,关于非洲区域教育一体化的讨论一般都会考虑如何扩大高等教育入学、如何提高高等教育质量。
高等教育质量低带来的一个更直接的后果是,非洲大学从本地区的大学获得支持的可能性低,更愿意与非洲之外的大学建立和加强联系,增进了解,寻求帮助和合作,从而阻碍了非洲内部区域教育一体化。
(五)教育一体化政策和计划缺乏社会动员和本土适应性
世界银行埃塞俄比亚中心2016年发起了一场“为了发展的博客”比赛,邀请学生分享他们关于埃塞俄比亚如何发展成为不让一个人掉队的中等收入国家的思想。其中一名优胜者提到本国存在的问题:“发展政策不为包括下级官员在内的广大公众所接受。很难说我们在这些政策上已达成全国共识。”[36]这在整个非洲很具有普遍性。在民众甚至基层官员都不甚了解的情况下,一个政策要落实,实在是不可能。我们曾经访谈过该国一位教育部副部级官员,他都不知道非盟有何教育一体化政策,也就谈不上该国为落实非盟的一体化政策做出什么努力。
独立以来,非洲国家一直主要移植西方国家高等教育课程;非洲高等教育的课程改革很少,课程不符合当地的特殊需求。目前大多数非洲国家的教育制度以考试(长远的经济和物质利益)为导向,不考虑文化价值。而一体化过程中需要在艺术、人文科学、自然科学或工程领域建立非洲自己的高等教育标准。[37]
这些问题在目前的非洲教育制度中远未解决,非洲区域组织制订的教育一体化计划也难免脱离本土实际。