世界银行与非洲教育一体化发展战略
在国际层面全球教育治理最重要的机构是联合国教科文组织,但世界银行在由金融机构向知识银行转型的过程中,也为全球教育发展做出了越来越独特而又重要的贡献,它越来越重视教育,认为教育是一种投资,作为一种手段在减贫、增收、促进经济增长和共享繁荣以及改善健康、性别公平、和平、安全和稳定中发挥重要作用。
世界银行是“二战”的产物,其最初的使命是帮助欧洲国家和日本的战后重建,而后演变为与各合作伙伴共同致力于消除贫困以及改善人们的生活质量。世界银行将扩大学生入学和改善教育质量作为消除贫困的一个手段,所以不断关注教育问题,并完善自己的教育治理模式,在由金融机构向知识银行转型的同时,也为全球教育发展做出了越来越重要的贡献。[67]世界银行是世界上为非洲教育提供了最多发展援助的多边组织。
(一)世界银行参与全球教育治理的理论基础、优势和路径
世界银行的教育观是其教育援助的理论基础之一。该行发表过无数关于教育的报告,对教育的认识在不断变化,对世界银行的教育作用本身也在不断调整。不过世界银行于2002年发表的《打开大门:教育和世界银行》报告,比较好地反映了该行的教育观。
该报告的首页,先引用了哈比森(Harbison)和迈尔斯(Myers)的话“教育是发展的种子和花朵”,后简要指出“教育开启知识之门并赋予人们力量”。就个体层面而言,教育能为人们打开一个充满机遇的世界,减轻人们疾病和贫困的负担,并使他们能在社会上发出更大的声音;对各国来说,教育培养的充满活力的劳动力和见多识广的公民,能够在全球舞台上竞争与合作,因此教育能为经济和社会繁荣打开大门。
该报告指出教育是减贫和经济增长的有力杠杆。关于“为什么要投资教育”,该报告提出了下列六方面的理由:(1)教育赋权人们掌控自己生活并做出明智选择。(2)弱势群体可以通过教育而拥有发言权,从而夯实民主社会的基础。(3)教育通过向人们提供获得土地和资本等生产性资产的机会,通过增加劳动力的流动性和潜在的收入,而促进公平和社会凝聚力。每增加一年的传统的学校教育,平均能提高受教育者10%的收入(在低收入国家,这一数字还要高得多)。(4)教育能促进持续的、创造就业的经济增长,是实现千年发展目标的关键;没有哪个国家成人识字率低于40%而能实现经济增长。(5)教育通过帮助各国培养能创造、应用和传播新思想和新技术的、熟练的、有生产力的劳动力,建立具有全球竞争力的经济。(6)教育通过鼓励儿童采取健康的行动、避免危险的行为,让年轻人了解预防感染艾滋病毒/艾滋病的知识和价值观,赋权妇女少生孩子并更好地照顾自己和家人,从而促进人们的健康。[68]
1962年,对突尼斯中等学校建设项目的贷款标志着世界银行教育议程的正式启动。
与其他多边机构相比,目前世界银行形成了对全球教育治理的若干优势:(1)有着强大的全球存在和全球发展经验,具有广泛的号召力,能发挥其倡导和共享知识的独特作用。(2)作为大部分发展中国家最大外部资金来源,便于鼓励其他合作者赞助其选定的优先项目,并在协调各捐助方和开展项目活动上发挥领导作用。(3)与经济和财政部门保持着密切联系,便于采取跨部门方式,影响关键决策者,帮助客户国把教育战略整合到国家政策和制度框架之中。(4)广泛的援助项目便于建立与多样化教育服务需求相适应的公私伙伴关系,促进受援国教育对劳动力市场的适切性。
世界银行依托上述优势,联合国际、区域和国别伙伴共同推动了系列教育项目。例如目前世界银行与英国国际开发署和儿童投资基金会(CIFF)合作设立了战略影响评估基金(Strategic Impact Evaluation Fund);与挪威、美国和德国合作设立了“全体儿童教育结果”(Results in Education for all Children,REACH)的多边信托基金;还与韩国、中国、俄罗斯、日本等国设立了多种双边信托基金。
世界银行发挥教育作用的路径主要是教育援助贷款和有关教育的知识技术援助。
世界银行的教育援助贷款包括低息、无息贷款和赠款,主要来自国际开发协会,该协会的资金渠道主要是捐赠国提供的捐助。世界银行人类发展网络(HDN)下设教育部门,负责世界银行的教育事务。自20世纪60年代以来,世界银行开始对发展中国家进行持续的教育援助,在2000—2017年,世界银行共为全球1434个项目提供了489.2亿美元的融资。世界银行成为当前世界上最大的外部教育资金提供者,每年对教育的新增贷款为40亿～50亿美元,对包括非洲在内的发展中国家的教育发展有着重要的影响。目前世界银行有152个项目167.6亿美元在77个国家的1848个地方实施。
世界银行也是一个具有强大知识生产能力的知识银行。它以政策建议、研究与分析报告,以及技术援助等形式,为包括非洲国家在内的发展中国家提供支持。这些研究与分析工作常常支撑了世界银行的融资,并指导发展中国家自身的投资。2018财年世界银行用于主动咨询和知识服务的预算高达6900万美元。世界银行教育专家推出的教育文献被分成四种类型:公开出版物、简报、影响评估和政策研究、教育系统评估。
世界银行开发了教育知识生产和分享的平台——教育知识管理系统(EKMS):该系统能够生产、获得、提取以及传播有关教育发展的知识,旨在构建一个知识库,将大学、基金会、非政府组织及其他双边和多边组织等合作伙伴开发的最佳发展知识纳入其中,提高教育部门职员的效率,更好地服务于客户国和合作伙伴。
世界银行重视生产和运用知识技术性工具影响受援国教育:(1)基准设定和系统评估工具。建立学业成绩和关键教育指标的可靠数据,评估一国教育系统提高学习成果的能力。(2)学习评价的工具。对学生学习过程和结果进行评价,涵盖阅读和计算的基本能力,以及批评思维、问题解决和团队合作等其他技能;在全球层面上开展学生学习评价和改善教育成果的政策研究。(3)政策影响的评估和分析工具。即为政策制定和干预提供服务。
世界银行重视客户国相关机构的能力建设。相对于财政或其他部门官员来说,更强调提升教育部门官员在推进教育发展中所发挥的重要作用;同时通过深化改革、改善治理、增强问责和激励机制加强客户国家教育机构的发展。
世界银行知识生产与传播的一个重要途径是召集学术的或项目的交流研讨或培训会议。
(二)世界银行对非教育援助政策的历史走向和特点
在世界几大地区中,非洲地区教育一直是世界银行的主要援助对象。世界银行对非教育援助政策总体呈现出几个明显的走势:从重视中等教育、职业教育和高等教育转向重视基础教育,再转向基础教育与高教和职业教育并重;从重视量的扩增转向质的提高;从硬件援助转向兼顾知识技术软援助;从单一项目援助转向综合性部门援助。
世界银行的教育援非项目绝大多数为国别项目。世界银行在非洲的“区域性”教育项目数量比较少,但数额比较大,而且往往透过国别机构来实施并发挥区域辐射功能,同时也依托区域性教育专业组织来协调。
世界银行作为知识银行通过四类政策建议和研究报告为发展中国家提供有关发展的知识和技术。涉非教育政策建议和研究报告表现出来的特点,一是数量多,其中大多数为国别建议或报告;二是初等教育和中等教育的文献比例较大,而学前教育、职业教育和高等教育文献比例相对较小;三是表现出实践而非理论问题导向的特点。
(三)世界银行促进非洲教育一体化发展的战略
世界银行促进非洲教育一体化发展的战略,直接或间接体现在世界银行面向非洲或非洲次区域提出的前瞻性的教育政策、规划、倡议、策略及其实施项目和行动上。这些政策、规划、倡议、策略的文件多是世界银行委托的本行工作人员甚至其他学者完成的研究成果,由世界银行出版或公布;世界银行资助和监督实施的项目和行动一般都是围绕这些政策、规划、倡议、策略来策划和实施的。两者都是世界银行影响的表现。
一方面,对其出版的每一项研究成果,世界银行都声明该成果“所表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或它们所代表的各国政府的观点”。但另一方面,正如时任世界银行主席巴伯·B.科纳布尔在1987年为世界银行出版的著作《撒哈拉以南非洲教育:调整、复兴和扩充的政策》撰写的前言中所指出的:“在接下来的几年时间里,这项研究将指导世界银行对撒哈拉以南地区教育的贷款和技术援助。”[69]这些文本既是对前期世界银行支持的项目的研究总结,往往也有对未来非洲教育发展战略、政策制度走向的前瞻,构成世界银行下一步非洲教育援助政策的基础。因此,我们把这些文本视为世界银行的政策来源或者政策本身加以分析,在某种意义上是无可厚非的。
这些政策、规划、倡议、策略及其项目和活动构成非洲教育一体化发展战略的一部分,促进了非洲各级各类教育在全洲或非洲次区域层面的信息共享、行动协调和标准的统一,进而促进了非洲教育共同的发展。
这些政策、规划、倡议、策略分散在基础教育、职业技术教育、教师教育、高等教育、成人教育等领域的著作、报告之中。其中1988年发表的《撒哈拉以南非洲教育:调整、复兴和扩充的政策》[70],1992年发表的《非洲大学:稳定与复兴的战略》[71],2010年出版的《非洲高等教育融资》[72],2011年《世界银行教育战略2020》及其行动纲要《全民学习:投资人的知识和技能以促进人的发展》[73],2012年出版的《撒哈拉以南非洲教育:比较分析》[74],2013年出版的《完善非正式部门技能开发:撒哈拉以南非洲战略》[75],2014年出版的《非洲教育中的信息通信技术》[76],2015年出版的《撒哈拉以南非洲离校青年:政策的观点》[77]、《为撒哈拉以南非洲的每个孩子提供教科书:解决高成本和低实用性问题的战略》[78]以及《教材都去哪儿了——撒哈拉以南非洲可持续的教材提供探索》[79],2017年出版的《分享撒哈拉以南非洲高等教育的希望:超越少数人》[80]、《加强非洲大学应用科技与工程项目区域技能开发标杆管理倡议》[81],2019年出版的《撒哈拉以南非洲的技能平衡行动:投资技能以提高生产率、包容性和适应性》[82]等,都在非洲教育的当下信息分享、问题发现、原因分析和问题解决方案等方面,有着或将有重大影响。
对于上述战略,下文有关章节将进一步加以论述。