风险、威胁与安全制度
西莱斯特·沃兰德 罗伯特·基欧汉
冷战后的世界对国际关系政策和理论都提出了挑战。对国际关系理论来说，一个重要的挑战是北约在冷战后继续存在下来这个异象。北约由苏联的威胁引发，在美国的领导下建立，旨在通过聚合防务实力维护成员国的安全。冷战后，它本该解体或衰落：不是轰然瓦解就是黯然消亡。事实上，自从冷战结束，秉承现实主义传统的理论家们就明确而有力地预言了北约的末日，即使不是以日也是以年倒计时的。[2]
可是这个预言却没有应验。柏林墙倒塌距今至少已经九年，苏联解体也至少过去了七年，北约不仅继续存在而且在发展壮大，并承担了新的职能。它对中欧和东欧国家有着明显的吸引力，它在前南斯拉夫起着关键作用，它显然仍是美国在欧洲安全政策的首要工具。关于北约灭亡的传闻有些危言耸听：和其他既有国际制度一样，它仍然具有价值，因为如果它消失了，就会带来不确定性。[3]
现实主义理论错在了哪里而北约又做对了什么呢？在本章中，我们设计了一个对安全制度的分类法，并就它们的形式、功能、延续性和变化提出了一些主张。我们试图利用制度契约理论回答一个普遍性问题：当促使联盟成立的威胁消失时，联盟会怎样？北约在冷战结束后的反应就是对这个问题的说明。我们的框架和观点与本书第二至十章的作者对各种安全制度的影响和动态发展所做的更深入的分析是相辅相成的。
安全制度与其他所有制度一样，在制度化程度和形式方面各不相同，这一认识是我们分析核心的基础。重大战争以及像冷战这样的长期争斗制造了联盟，即制度化的安全联合，旨在聚合实力、协调策略以应对主观感知到的威胁。当威胁消失时，联盟最初的存在理由也不复存在，我们可能会预期制度将被抛弃。但是虽然威胁不在了，其他安全问题仍然继续存在。因此，仍会有努力维持制度化的安全联合，只是要转变它们的功能以应对我们定义为风险的更具弥漫性的安全问题，这样就把联盟转变成了安全管理制度。这样的制度性转型一直很难实现。在经历过拿破仑战争和20世纪的两场世界大战之后，就曾有将联盟或结盟转化为安全管理制度的努力，但是这一转型仅在最早的实例，即欧洲协调中成功了。不过，在北约这个当代实例中，联盟似乎也在转型为安全管理制度。我们想通过概念性和历史性分析，理解这样的成功转型需要什么条件才能发生。这样，我们既可以扩展制度理论，使其超越政治经济学的根基，也可以通过推进关于变化的制度性假设深化制度理论的解释力。
为了更好地理解安全制度的转型，我们设计了一个对安全联合的新分类法，以三个维度为基础：它们的制度化程度，它们的组织方式是排他性的还是包容性的，它们旨在应对威胁还是风险。我们利用这个分类法提出了两个核心命题。第一个命题是一个标准的制度性假设：高度制度化的联盟比非制度化的结盟更有可能在环境发生变化时继续存在。我们的第二个命题更新颖一些，是以我们分类法的另外两个层面为基础的。联盟是排他性的安全制度，主要旨在应对来自非成员的威胁。然而，有些联盟不得不处理成员之间的冲突风险，因此发展出了“包容性”的一面，主要针对风险管理。我们的核心假设是这些更复杂的联盟更能适应威胁的消失，因为它们可以制定并发展旨在应对风险而不是威胁的实践。用我们的术语可以表述为：与只关注威胁的单一目的型联盟相比，“混合型”制度的规则和实践更有“可移植性”。
我们会在本章的第一部分解释我们的分类法，通过详尽阐述威胁与风险、排他性与包容性之间的区别，讨论我们所说的制度化到底是什么意思。在第二部分，我们会提出假设，通过参照以前威胁消失的情形以及北约的情况，对假设进行阐述。不过，我们不会自称在本章中检验了我们的假设。后面许多章节的作者利用我们的分类法，或者我们的部分假设，形成了他们的经验性研究体系。论据是复杂交错的，也远远称不上全面，但是我们的概念和论点看起来和安全制度的变化是具有相关性的，尤其就北约而言。
本章的最后一个部分，即第三部分，提出应该重新框定北约东扩问题——将研究框架从联盟的扩张转向制度的变化。我们认为北约正在从一个联盟转变为一个安全管理制度，而这一转型应该得到鼓励，因为它有利于欧洲的稳定，并意味着北约会继续扩展，将该地区所有能确定会支持其原则、遵守其规则的国家包括进去。最终，北约作为一个安全管理制度甚至可以包括民主的俄罗斯。把这个问题放在制度变化而不单纯是联盟扩张的框架下不仅可以对批评北约东扩的说法做出新的回应，还可以更好地理解使这样的扩展继续下去所要满足的条件。