强化欧安会应对共同风险：多边机制成为国家偏好

东欧和平演变、苏联解体，彻底结束了东西方政治冲突和军事对抗的迫切威胁。但此后，欧洲出现新的安全挑战。中东欧新建立的民主国家，社会和政治局势不稳，这给欧洲带来了新风险。国家内部以及跨国境民族冲突，历史遗留以及新产生的领土冲突和分裂运动，成为欧洲安全议程中的首要问题。国际局势的重大变化对某些国家，甚至对整个欧洲的安全都构成了挑战。德国政府认为，对于这些新风险、新问题，任何国家都无法独自应对，应该寻求多边解决。正如德国外长根舍所说，需要“更新思维和政策”，安全只能通过合作来实现。[15]“安全伙伴关系”“稳定伙伴关系”以及“全欧洲和平秩序”这些表述频繁出现在德国总理科尔和德国外长根舍的讲话中。1989年11月柏林墙倒塌之后，“合作安全”成为当时德国外交的口号。

德国的全欧洲安全合作战略的核心是欧安会。欧安会成员国范围广泛，是一个涵盖整个欧洲的合作框架，该机制一方面可以用来引导新建立的民主国家的发展，另一方面也可以为政治转型、维护稳定提供一个多边合作平台。1975年所签署的《赫尔辛基最终法案》，以及1989—1990年期间35个欧安会成员国共同通过的文件中所包含的规范和规则，构成了各国外交政策和国内政策的法律依据。根据这些政治上具有约束力的文件，各国政府同意，民主是唯一合法的权力组织形式，接受市场经济原则和人权、少数族裔权利的西方标准。德国认为这些原则、规范和规则是东西方冲突结束后欧洲合作的基础。

为了有效促进欧洲稳定，应对中东欧和苏联社会、经济和政治转型，德国认为必须加强欧安会，因此提议举行欧安会领导人峰会，使欧安会成为“欧洲历史新篇章的起点”。[16]德国政府领导人多次雄心勃勃地公开表示，要支持加强欧安会。科尔和根舍之间似乎存在某种竞争关系，看谁在欧安会改革方面的讲话更为强硬。[17]根据他们的判断，欧洲需要深化和补充欧安会的规范基础，加强欧安会原则、规范和规则的落实，消除欧安会原有职能范围的局限性。冷战时期，欧安会是铁幕双方国家协调政策与磋商的重要机制，而现在，欧安会应成为建立新的国际合作的重要平台。[18]因此，欧安会应该承担新的职能，比如，管理并解决新出现的风险和冲突，促进民主化进程。此外，新职能需要制度支撑，新的政治架构须包括有效的决策程序、新的职能机构，以及多边行动工具。因此，为了促进政治层面的改革，德国政府公开建议建立外长理事会，并定期举行领导人峰会，增强成员国之间的信心，缓解和防止冲突升级。此外，德国还提议建立多个机构和会议机制，在操作层面强化多边举措与合作项目的落实。此外，各国还讨论建立危机预防与和平解决争端机构、军控协议核查机构、民主选举标准监督机构、少数族裔权利机构和环境问题共同管理机构。(https://www.daowen.com)

为了配合德国政府领导人这些雄心勃勃的讲话，德国在谈判桌上提出了许多具体的政策建议。[19]这样看来，德国无疑是欧安会改革的积极推动国，[20]德国希望推动欧安会制度化建设、加强欧安会的政治作用。然而，德国的倡议遭到其他欧安会成员国不同程度的反对。欧盟和北约内部的谈判，最终决定着全欧洲合作的走向。1990年11月20日，欧安会成员国在巴黎通过了《新欧洲巴黎宪章》。[21]在制度化建设方面，欧安会从政治层面构建了一个高级别会议体系，其中包括领导人峰会、外长理事会、后续落实会议（之后还成立评估大会）。欧安会还成立了高级别政府官员和外交官定期会议（高官委员会），具体负责理事会筹备工作，落实共同决定。在功能层面，欧安会建立一个常设性机构，该机构是一个小规模的国际机构，是欧安会常设组织框架的组成部分。这些工作机构为欧安会政治层面的活动提供行政支持（秘书处设在布拉格），并作为专门机构承担各政策领域的工作（华沙自由选举办公室、维也纳冲突预防中心）。此外，各政治会议及相关机构还通过建立“机制”和“任务小组”，来落实各方所达成的协议。这些“机制”为冲突和危机情况下的磋商和决策提供了预先设定的程序。比如，“非常态军事活动机制”，[22]其目的是应对可预见的突发性军事威胁。“人权机制”，其目的是应对可能出现的侵犯人权的举动。这些机制有助于开展调查工作，欧安会可派遣观察员到有关地区，收集或核实有关信息，而调查结果是各国国内或国际政治决策的重要依据。

从德国政府对国家安全新局势的分析和判断可以看出，德国认为欧洲各国的安全政策相互关联，有必要通过集体行动应对新风险，而多边机制有助于各方建立合作，共同应对这些风险。多边机制合作是各国应对新安全挑战、实现和平转变、保持国家经济繁荣的共同战略选择。分析发现，这些目标和战略相互交织在一起，建立多边制度化合作是目的，而非手段，实际上，多边制度化合作已成为德国外交政策的重要目标。