效仿和遵规

显然，为了理解为什么联合国及其成员国决定采取某种而不是其他行动，以及为什么这些决定汇集成了影响未来决定的惯例，我们必须用演变性解释补充历史性描述。二战后，联合国努力从国联执行和平使命的经历中吸取经验。除了前面提到的过渡和斡旋使命，还效仿国联在但泽发展起来的模式，在的里亚斯特和耶路撒冷建立了城市政权。凡尔赛体系将德国的飞地但泽置于国联的保护之下，并将主要的政府职能委派给了国联理事会和一个高级专员。这使但泽成了一个“自由的城市”和“‘国际化领土’的最纯粹的例子”。[69]但是纳粹在国联没有做出多少抵制的情况下削弱了但泽的城市地位，并最终在二战爆发的第一天将其兼并。战后但泽成为波兰领土，但是的里亚斯特成了“自由领土”，其完整和独立将由联合国安理会确保。正如史蒂文·拉特纳（Steven Ratner）指出的，根据计划的里亚斯特将效仿但泽的例子在国际组织监护或保证下成为一个独立国家。不过的里亚斯特的总督要比国联但泽高级专员对内部管理拥有更明确的权力。[70]但是美国与苏联的竞争阻止了总督的任命，联合国也从未成立任何政府。1947年联合国试图使耶路撒冷成为“由联合国管理的特别国际机制下的单独实体”，与在巴勒斯坦建立犹太或阿拉伯国家的提议都不同，但是遭遇了类似的命运。与的里亚斯特一样，计划是将由一个总督承担规范的政府职能，联合国会确保耶路撒冷的领土完整，确保其特殊地位。但是1948年第一次以色列—阿拉伯战争的爆发注定了这些计划的失败。

在继续发展国联建立国际化领土的经验同时，联合国也准备好了吸取国联的教训，计划授予总督更多的权力，并更大胆地保护那些实体的安全。但是的里亚斯特和耶路撒冷的例子，以及在朝鲜和纳米比亚承担民事治理职能等其他努力的失败，表明分割而不是国际化才是时代的主流，不仅是在欧洲东西方出现冲突的中心地带，还是其边缘地带。共同治理与各方都声称拥有善治的真正秘诀是不可调和的。情况如此，联合国及其成员国也就没有理由再次走上这条无果之路，因此也就没有机会形成一个因果机制，使领土国际化成为联合国的一个制度或维和机制的一部分。

虽然自发性制度的这条形成路径因否定选择而受到了阻碍，但是其他路径还是敞开的。1948年安理会成立巴勒斯坦停战委员会时，就效仿了UNCI在印尼的例子，呼吁驻扎在耶路撒冷的职业外交官汇报安理会最强烈的犹太人与阿拉伯人之间的停火要求是否得到了遵守。安理会进一步向休战委员会和联合国大会单独任命的联合国调停员提供了“数量充足的军事观察员”。[71]当1949年中以色列与阿拉伯国家的停战安排妥当时，安理会终止了斡旋职能，停战委员会“变成了职能定义清楚的联合国从属机构”。[72]这加强了秘书长的职责，秘书长要负责任免人员，颁布指令，并接受来自实地的报告。在事情的发展过程中，联合国的活动也在稳步增加，在没有任何创立行为[73]的情况下，委员会变成了联合国停战监督组织（UNTSO），后来发展成了当地其他维和团体的组织中心。

和UNTSO一样，驻印度和巴基斯坦的联合国军事观察组（UNMOGIP，从1949年至今）也是从早期一个发现事实团演变而来的。安理会将其派往印度和巴基斯坦是为了“调查事实”并向有争议的查谟和克什米尔地区“施加斡旋影响”。[74]尽管苏联坚持要由安理会成员国组成委员会，联合国印度和巴基斯坦委员会（UNCIP）仍由三个成员组成，印度和巴基斯坦各选一个，还有一个是双方都同意的。虽然UNCIP没有达成政治性解决方案，但是它促成了停火以及1949年中分界线的划定。安理会通过任命一个联合国代表进一步协商政治性解决办法并成立UNMOGIP监督停火，终止了UNCIP以及独立的政治和军事任务。

直到这时，联合国的维和行动还一直采用观察员团形式，由非武装的军事人员组成。当联合国大会建立了第一支联合国紧急部队（UNEF，1956—1967），并同意部署武装部队时，才算得上真正的变化。然而，秘书长在他呈递给安理会的第二份和最终报告中，澄清了该行动的限制因素，坚持该行动“将超出观察员团的性质，但是绝对不是暂时控制其驻扎领土的军事力量；这支部队也不会拥有超出确保和平状况所必需的军事职能”。[75]当然，之前已经有计划派遣一支联合国部队，“大约一个师的规模，有坦克编队，配有侦察和战斗机部队——整个是作为具有战斗能力的作战部队组织起来的”[76]。然而，鉴于当时世界其他地方一触即发的形势（如匈牙利）和近期在朝鲜的谁也不愿意重演的经历，没有一个常任理事国准备好了采取这样一个决定性的行动。和领土国际化的情况一样，冷战的外部制约限制了可接受的解决方案的范围，束缚了行动理由，并阻止了可能使彭斯将军提出的那种坚决的执行措施得以制度化的因果机制的形成。(https://www.daowen.com)

不过事实证明，UNEF完全能胜任分配给它的任务：（1）通过划定缓冲区来保证和监督停火；（2）监督英国、法国和以色列军队从埃及领土撤军；（3）在边境巡逻并威慑渗透；（4）保证埃及—以色列停火协议的条款。在许多方面，UNEF体现了联合国和平使命现在的做法。监督停火和建立缓冲区一直是UNCI和UNTSO的义务。监督军队撤军是UNCI的职能之一。对边境地区的巡逻在很长时间内都是UNMOGIP和UNTSO的议程内容，也是UNSCOB的部分授权使命。因此，在苏伊士运河危机期间，当达格·哈马舍尔德秘书长撰写一份报告定义维和机制的基本原则时，他不是创造了维和机制，而是对一个现行做法进行了总结，以澄清维和概念并使它可以实施，这样做是为了服务于一个特定的目的，那就是“定义UNEF应该在何种条件下行动”。

哈马舍尔德构想了中东和平使命的三个基本条件。第一，它的部署和实施必须得到相关各方的同意，不会造成对任何一方的强制行动。第二，它不会影响敌对各方之间的军事或政治权力平衡。第三，该使命是暂时性的。[77]此外，秘书长还指出联合国大会已经要求确保该部队由安理会五个常任理事国以外的国家招募的军事单元组成。这些原则的重要性在于哈马舍尔德没有通过参考近期的先例详细阐述这些原则。相反，他借鉴的是与具体实例不同的、抽象的、假想的规则。换句话说，他不只是对UNTSO、UNMOGIP和UNCI等进行了整理，而是利用新兴的规律性作为样板。

作为安全制度的维和是随UNEF出现的，这样说是合理的，因为UNEF是第一个遵规而不是效仿、诉诸样板而不是先例的使命。UNEF标志着行为体意识到这个特别的合作形式体现了在大国冲突条件下处理外围冲突的最有前途的方式。它也因此标志着维和作为一个惯例的开始。