不确定性、问题持久性和问题密度

根据制度理论，制度的出现主要是因为不确定性引发了对信息的需求。不确定性意味着不掌握有关他国意图和可能选择的信息。由于策略的选择不仅在于一个国家想要什么，还要看它认为其他国家寻求什么，不确定性可以是安全关系中一个非常重要的问题。[21]因此各国政府认为在信息上投入是值得的，可以使他们制定出与其所处环境相适合的策略。投资于信息的一个途径是创立提供信息的制度。制度可以发挥信息和信号机制的作用，使国家获得更多关于他国利益、偏好、意图和安全策略的信息。制度通过提供可靠信息降低不确定性。[22]此外，成功的制度可以控制其成员国的行为，使其更具可预测性并减少不确定性。因此，如果国家投资于信息是理性行为，那么他们也会投资于可以降低不确定性的制度。

不过，有助于外交成功的不仅是一国获得的信息，还包括它能够给别人提供的信息。这一点包括两个不同的方面。首先，如果一国能影响到他国看世界的方式——像最近几十年美国做的那样——那么它可以获得约瑟夫·奈所说的“软实力”。[23]美国的软实力主要是通过国际货币基金（IMF）和北约这样的国际制度实施的。其次，在给定的知觉框架下，能给他人提供可靠信息是影响力的一个来源。[24]既然在世界政治中不确定性很高，一国自己的威胁和承诺的可信度就成了对他人行为施加影响的因素。因此，拥有履行承诺的声望算得上是一种资产。

秉承现实主义传统的理论者经常说应该尽量避免制度，因为其加入成本高（即它们制约国家策略）。然而，这么说没有抓住要点。正是因为行动成本高，它们才具有可信性，并因此对追求自我利益的国家有价值。[25]制度使国家策略有可能实现，因为加入和遵守制度是有成本的——因此，它们是发出可信信号的工具。问题是加入一个安全制度的好处是否值得为此付出的成本和受到的约束。制度主义理论认为要理解安全制度的要求，我们需要——和理解其他国际制度一样——既了解制度如何给国家提供信息，也了解它们如何影响可信度和声誉。

不确定性为安全制度的建立提供了一般性的理由，但是制度的创立是有成本的，它们不会只因为有用而自动生成。因此我们需要弄懂影响成员（或者潜在成员）支付创立和维护制度成本意愿的是什么。对潜在成员来说，关键的抉择是达成临时性合作还是投资于制度。临时性的合作意味着较低的投资成本，但是放弃的是能以低成本促成未来合作的持久性规则和做法所能带来的长期收益。有两个变量会影响到潜在成员对特定制度的投资意愿：问题的持久性和问题的密度。

所面临问题的持久性显然是重要的，因为挑战的预期持续时间越长，投资于制度应对它们也就越合乎情理。因此国家对它们安全问题的持久性预期差异可以帮助解释制度化的不同。如果国家预期它们面临的问题是持久性而不是暂时性的，它们会更愿意为制度付出。在1949年以后的40年中，西方领导人预期会有约翰·F.肯尼迪所说的与苏联共产主义威胁之间的“长期的冷战热斗”。北约的建立离不开其成员对他们所面临的问题具有持久性这个信念。(https://www.daowen.com)

问题密度指的是“在给定政策空间内发生的问题数量和重要性”。[26]在高密度的政策空间，问题相互依存，需要以协调方式应对，以避免针对某一问题的政策对其他政策带来负面外溢效应。在高密度的政策空间，制度可以取得“规模经济”效应。例如，1946年到1949年北约成立期间，欧洲安全关系的问题密度就相当高。除了要威慑苏联的威胁，潜在的西方盟友还面临着虚弱的、分裂的、有可能走上复仇之路的德国带来的问题，既需要最终重新武装德国又要保持对它的控制，法国不信任德国的意图，以及潜在盟友的经济已经千疮百孔，单个国家基本无法在防务方面做出实质性投入等各种状况。[27]问题密度可能是国内政治、高度的经济和军事相互依赖性，或者内部政治与外部环境密切的关联等因素的因变量。

更概括性地说，问题密度意味着在相关问题中的互动有可能重复发生，这为互惠性策略提供了发挥余地，从而维系重复性博弈中的合作。[28]因此，问题密度可以增强国家的信心，相信它们的伙伴不会以机会主义方式行事，破坏对制度的投资。[29]将这些多边关系制度化有可能增强相互之间的信心，基于两个原因：其一，以往的制度化实践会降低不确定性，增强信任。其二，一个制度中的机会主义有可能破坏其他重要制度的存在，这给不以机会主义方式行事提供了动机。因此，我们可以预期，当制度化行为业已成为某一问题领域的特征，当相关问题领域高度制度化时，更有可能出现合作性回应。

问题持久性和问题密度都能增加构成制度的一系列规则和做法可能影响到的问题数量。在问题看起来更持久且问题密度更高时，对制度的投资会得到更大的收益，因为它们会在更长的时期内适合更多的问题。这些收益包括提供信息、增强可信度，以及减少合作成本。我们预期当问题持久性和问题密度产生创立制度的动机时，国家最有创立制度的倾向。而且，只要各种密集分布的问题存在，能帮助国家应对这些问题的制度就可能持续存在。

从制度理论衍生出来的这个框架为理解哪些条件有助于安全联合的制度化提供了基础。在下一部分中，我们会集中讨论变化的外在来源：哪些制度特征可以促进旨在应对威胁的制度转变为旨在应对风险的制度。我们引入两个新概念——混合性和可移植性——帮助解释普遍意义上安全制度在适应性和后续意义上的差异，并更好地理解北约向安全管理制度的转变。