德国参与安全合作机制政策的持续性
实现统一之后，德国不但没有抛弃欧安会，反而支持将欧安会建设成一个政治上具有实际意义的安全合作机制，一个符合各方意愿的多边工具。这样，欧安会须具备管理安全新挑战的能力，而欧安会的传统职能仅限于在共同的政治原则与规范基础上，实现全欧洲磋商与对话，因此还须提高欧安会在冲突预防、政治危机管理、和平解决争端等方面的实际行动能力。欧安会不再是一个讨论国际政治原则与规范的清谈馆，或是一条“没长牙齿的看门狗”，而应该设立执行工具，确保成员国遵循所设立的原则、规范与规则，从而对成员国的政策产生实际影响。但德国认为，欧安会在冲突预防和危机管理方面的作用应该仅限于政治领域，军事危机管理不应该包括在其中。1992年5月，克劳斯·金克尔（Klaus Kinkel）接替根舍出任德国外长，他提出，欧安会对欧洲安全的作用，应该是“预防战火，而不是扑灭战火”。[35]
1990年7月，德国就建立冲突预防中心（CPC）提出一项综合性建议，[36]这是德国推动欧安会机制化的最重要举措。依据1975年《赫尔辛基最终法案》第五条和平解决争端的原则，德国建议赋予欧安会开展冲突预防合作的能力，政治控制与监督的权力由外长理事会行使，而操作层面的工作交由冲突预防中心承担。“冲突预防中心应具备相应能力，来应对违反欧安会原则的危机和冲突，及时解决潜在的军事冲突，防止冲突升级，推动冲突政治解决。”[37]此外，波恩提议建立成员国常任代表委员会，负责监督执行秘书长的工作，而秘书长的主要职责是落实动议，并提出相应的政策建议。德国认为，这些制度安排可以提高欧安会的危机应对能力，当危机出现时，可以第一时间采取行动，启动磋商。
之后几年，德国推动欧安会制度化建设的工作主要围绕这一提议展开。根据德国的设想，冲突预防中心是一个政府间组织，而不是一个超国家组织，国家不必向其让渡任何主权。此外，德国在欧安会制度化建设方面的另一项重要工作，是建立一个政治上具有实际意义的常设性机制。巴黎峰会没有同意德国关于建立常设性政治机构的倡议，因此建立一个常设性欧安会机构，成为是巴黎峰会后德国主要的推动目标，比如，波恩提议加强冲突预防中心，使其成为新一轮军控谈判的平台。根据巴黎峰会的有关文件，军控谈判将在欧安会框架内筹备和实施。[38]德国认为这个决定十分重要，因为这不仅赋予冲突预防中心一项新任务，而且使该中心成为一个半常设性机构。只要军控谈判没结束，冲突预防中心就应存在下去。再比如，1992年1月的布拉格理事会会议前，德国代表团于1991年9—10月向维也纳会议提交了所谓的“模式说明”，解答关于冲突预防中心构架的相关问题。根据此模式，冲突预防中心将建立一个具有持续性、内容全面的制度化安全对话机制，或在磋商委员会下建立一个制度化的定期磋商机制。1991年11月，法德签署了《关于欧安会框架内建立安全合作谈判架构的文件》，该文件提议，建立一个常设性委员会，协调安全合作谈判工作，并逐渐将此项磋商发展为一个正式的安全合作论坛。[39]
德国认识到，并非所有国家都支持加强冲突预防中心的想法，反对者当中包括它的西方盟友。但这并不意味着德国会放弃建立常设性政治论坛的努力。当时，南斯拉夫和高加索地区暴力冲突不断升级，德国制度建设政策中的这一个核心设想，变得越来越重要，原先反对的国家开始考虑接受德国的这一倡议。南斯拉夫和高加索地区属于欧安会管辖范围，这里冲突不断恰恰反映了欧安会制度的薄弱之处。虽然理事会和高官委员会拥有政治决策权，但这两个机构并非定期举行会议，因为无法处理突发性危机事件。此外，欧安会经常会实施调查行动、组织观察员小组以及其他外交行动，到冲突地区执行任务，这要求欧安会能对这些行动给予持续管理与协调。在斯德哥尔摩理事会会议上，各国政府最终决定对欧安会现有架构实施改革。[40]
维也纳欧安会改革谈判举行前后，各国讨论了多项关于建立欧安会执行机构的提议，这个执行机构负责落实欧安会成员国的共同决定，将决定转化为共同行动，监督各项行动的执行情况，并承担日程运作。此后，南斯拉夫危机不断升级。1992年1月布拉格理事会会议之前，德国外长根舍多次阐述了建立“欧洲安全理事会”的想法，[41]德国关于冲突预防中心的提议已经使西方盟友不快，现在德国又提出一个与之相关的提议，这更加令西方不快。此外，波恩和巴黎在欧盟成员国的支持下，提议建立一个管理委员会，[42]承担欧安会的政治执行职能。这个提议遭到一些小国的批评，[43]这些国家认为这个管理委员会是大国掌握主导权的工具。虽然有这些反对，1992年12月斯德哥尔摩理事会和赫尔辛基后续落实会议上，[44]欧安会还是通过了这一提议。由此，外长理事会主席升级为轮值主席，与前任和下一任主席一同组成欧安会“三驾马车”的领导机制，该主席有权启动临时管理委员会，对欧安会派往冲突地区的行动小组，给予必要的政治监督和协助。
1992年秋，比利时和英国提议设立秘书长一职，德国最初关于建立执行秘书长的建议再次被提上议程，成为欧安会架构改革的首要议题。1992年12月，斯德哥尔摩理事会会议正式设立了这个职位，第一任秘书长是德国大使威廉·赫因克（Wilhelm Hoynck），他于1993年4月正式上任。[45]在斯德哥尔摩理事会会议上，德国继续推进欧安会制度化建设，并取得了三项重要成果。[46]第一，在各组成部门的基础上设立秘书处，增加人员配置，使其成为协助轮值主席工作的核心机构。第二，秘书处设在维也纳（档案部除外），民主机制与人权局和少数族裔高级专员分别设在华沙和海牙。第三，冲突预防中心成为秘书处的组成部门，该中心的能力得到加强，该中心下设立行动小组，并增加人员配置。1993年罗马理事会会议决定建立常设委员会。[47]1994年12月布达佩斯总结大会将其更名为常设理事会，[48]该常设理事会成为欧安会磋商与决策的核心机构，由各成员国在维也纳的常驻欧安会代表构成。这些决定符合德国对欧安会的长远构想，有助于推进欧安会成为磋商与政治决策的常设性机构，从而提高成员国政府间合作水平。[49]这样，欧安会框架下的磋商不再是为了协调各国的立场，而是为成员国集体行动或行动层面合作做出决策。
德国另外一个制度建设目标是建立冲突管理工具，提高欧安会新机构的行动能力。德国希望建立有关“机制”提高各机构的行动能力。“机制”在这里指冲突预防和冲突管理的政治磋商和决策程序。德国提议建立三个机制：突发性危机应急机制、和平解决争端机制（该机制包括义务性程序，即行动不受成员国否决权的限制）和人权机制。1991年6月柏林理事会会议通过这三个提议。1991年1月，和平解决争端会议在瓦莱塔（La Valletta）举行，1991年9月人权会议在莫斯科举行。[50]虽然这些机制的功能还十分有限，但对于德国来说，这已经是一个不小的成功了。
除此之外，德国提议危机情况下应设立调查行动小组，这些调查小组须由遭遇危机的国家提议成立，应服从欧安会的领导。1991年8月，德国外长根舍提议欧安会应组织自己的维和行动，可以向危机地区部署欧安会维和部队，这个部队与联合国维和部队相似，是冲突预防和危机管理的工具。德国提议采取信心与安全建设措施，此项措施的目的是调整现有安全措施，使其满足应对新安全挑战的需要，避免或减少欧洲不稳定因素，避免由于行为体错误认知或错误判断所造成的安全风险。德国认为各项谈判及所达成的共识，有助于培养中东欧新建民主国家在军事安全政策方面的合作。[51]
但需要说明的是，德国并不想将欧安会建设成一个超国家的机制，德国希望欧安会是一个外长支持下的国际架构。德国支持设立欧安会轮值主席这一职位，表明了德国的这一立场，因为轮值主席显然是政府间层面的安排。然而，将欧安会建设成一个具有政治实效的机制，按照德国的设想，欧安会的执行机构应具备相应的权力和资源，在理事会或高官委员会磋商并作出正式决定之前，有能力启动相关动议或派遣行动小组。因此，1991年1月在瓦莱塔（La Valletta）举行的和平解决争端磋商期间，德国提议赋予冲突预防中心启动争端和平解决动议的权力。[52]这一提议没有获得一致同意，因此未列入此次会议的最终成果文件。1991年9月，德国提议赋予冲突预防中心派遣观察员行动小组或调查小组的权力。1994年5月，德国提出金克尔—柯仪曼斯（Kinkel-Kooijmans）一揽子建议，要求允许秘书长有权派遣观察员行动或调查小组。[53]这些提议没能获得各成员国的一致支持，各国同意派遣观察员行动和调查小组前往冲突地区，但须得到外长理事会（现在称为部长理事会）和高官委员会（现在称为高级理事会）批准。1993年12月罗马理事会会议[54]和1994年12月布达佩斯总结大会[55]赋予常设理事会启动应急机制调查小组的权力。
然而，欧安会所具备的行动能力要转换为实际的政治效力，前提是欧安会决定启用这些行动工具。但在危机和突发冲突的情况下，欧安会很可能难以做出这样的决定，因为这需要成员国的一致同意。因此，德国反复要求改革欧安会的决策机制，提出允许“一国之外协商一致”或“冲突方之外协商一致”的决策原则。[56]德国反对冲突方或违反欧安会原则的政府行使否决权，阻止欧安会的磋商、决定和行动。为此，德国要求建立欧安会决策程序，使其成为集体安全体系的基础。即使如此，欧安会的集体行动仍然受到很大限制，它只能处理那些可能升级的冲突或危机，而对于已爆发的冲突或危机，欧安会则无权采取行动，无权打击侵略行为，也无权为受害方提供军事援助。[57]
在决策问题上，德国取得了小的胜利。1991年柏林理事会会议通过紧急情况处理机制，该机制采纳了“一国之外协商一致”的决策原则。这样，欧安会若要启动一个紧急情况处理机制，比如召开磋商会议，不再需要各国的一致同意。[58]但欧安会的危机应对措施，依然建立在各方协商一致的基础上。1994年5月提出的金克尔—柯仪曼斯（Kinkel-Kooijmans）动议，是德国试图弱化协商一致原则的另一个例子。根据该动议，各国应允许欧安会将有关冲突提交到联合国安理会，由安理会决定应对行动，包括根据《联合国宪章》第七章采取的维和行动。[59]这项提议在布达佩斯峰会上被否决了，此次峰会还否决了另一项提议，即在多数同意的情况下，赋予轮值主席，在事先已获准且规定明确的行政事务上，采取行动的权力。
德国希望弱化协商一致的原则，目的是让欧安会更有效执行国际法不干涉内政的原则，加强欧安会应对成员国违反欧安会原则的行动能力。1992年布拉格理事会会议上，德国与北约成员国同意，对于违反欧安会原则的严重行为，在有关国家领土之外，可以实施政治制裁（即使在违反国反对的情况下），以此来维护欧安会所设立的共同标准。[60]对于违反欧安会人权、民主和法律标准的行为，莫斯科人权大会[61]、日内瓦[62]和哥本哈根[63]少数族裔问题会议弱化了以往国际法不干涉内政的原则。这样，一个国家的内部事务成为欧安会的集体事务，对于欧安会的调查要求与应对措施，任何国家都不能以“不干涉内政”为由而加以拒绝，这些成果显然是德国外交政策的胜利。
总体来看，德国在欧安会的职能、权限、机构设置和决策程序等问题上，形成了明确而全面的政策和立场。德国政策的目标是要建立一个具有冲突预防和政治危机管理能力、促进民主化进程和保护人权和少数族裔权利的国际机制，欧安会成员国涵盖了整个欧洲，能够为维护欧洲安全发挥有效作用。德国多边机制政策建立在对冷战结束后欧洲安全事务相互依存的判断，以及对欧安会在促进多边合作、应对共同问题作用的认识上。
在这样的利益与政策偏好的驱动上，德国提出许多具体的政策建议。德国在欧共体/欧盟、北约和欧安会中所提出的政治动议和建议，德国称拥有其知识产权。德国表现出雄心勃勃和强势，对于德国的某些提议，其他国家仅愿意给予考虑，而没有采纳的打算。其他国家政府难以容忍德国这种急切而坚定的态度，一些国家批评德国推动欧安会机制化的政策过于理想主义，与政治现实不符。虽然德国政府对欧安会机制化进程的影响很大，但是欧安会总体机制化所取得进展是多边谈判的结果，依赖于成员国的共识。1994年12月，布达佩斯会议将欧安会更名为欧洲安全与合作组织（OSCE，欧安组织），成员国从1990年的34个，增加到1996年的55个。