第一轨道和第二轨道之间的关系

从一开始，东盟地区论坛就和二轨安全对话有着紧密的关系。其一，成立东盟地区论坛机制的提议主要来自东盟、加拿大和澳大利亚的二轨团体。其二，许多参与一轨活动的官员都以观察员或他们的“私人”身份非官方地参与了二轨。这从亚太地区最重要的安全问题二轨组织——亚太安全合作理事会（CSCAP）各种国家委员会的成员名单中清楚可见。[35]这样，在二轨层面产生的想法可以很快进入一轨。这意味着有着非常积极的或权威性的二轨团体的国家（如加拿大和澳大利亚），不管其国家的相对实力如何，都可以帮助定义一轨的议程。

东盟地区论坛已经官方批准了这些联系。在1995年的会议上，东盟地区论坛同意它的活动要沿着两个轨道进行。为了保证二轨的活动不过于超前（存在会突破一轨底线的潜在威胁），论坛主席要保证论坛相关的二轨活动“是与所有东盟地区论坛的参加者充分协商的结果”。[36]主席还须是两个轨道之间的“主要连接”。

东盟地区论坛正日益依赖于二轨的活动产生关于其结构和议程的想法。论坛的二轨活动有三个形式。第一是论坛赞助的二轨会议。1996年在巴黎和莫斯科的二轨会议分别是关于预防性外交和建立信任措施（CBMs）的。例如，在11月的巴黎会议上，主席声明建议东盟地区论坛考虑在防御性外交中，通过论坛主席的“斡旋”发挥积极主动作用。这个提议就是受了一篇新加坡学者的论文影响，该论文得到了澳大利亚、加拿大、菲律宾、美国和新加坡参与者的支持。中国、印度、越南、马来西亚和印尼则没有那么积极，但是最终还是接受了共识决定。这篇论文最初就是写给在巴黎工作组之前召开的亚太安全合作理事会建立信任和安全措施会议的。[37]

第二个形式是在没有获得东盟地区论坛事先正式支持的情况下，开展与论坛并行或支持论坛的活动。比如在1994年第一次东盟地区论坛之后，澳大利亚、加拿大和韩国力促论坛正式设立会间会，以保持每年的论坛会议激起的势头。这个想法当时被拒绝了（虽然在1995年被接受）。其后，这三个国家自己主动开展了非正式的会间会，澳大利亚在1994年11月召开了关于建立信任措施的研讨会，加拿大和马来西亚在1995年5月共同主办了关于维和行动的研讨会，韩国在1995年5月主办了关于预防性外交的研讨会。[38]这些研讨会的成果在1995年东盟地区论坛的主席声明中得到了认可和赞扬。[39]

第三种形式是亚太安全合作理事会。该组织成立于1993年，是为13个亚太安全合作理事会国家委员会建立的伞状组织。虽然它不是唯一的二轨进程，却是最大且组织性最强的，包括与工作组就信任和安全建立措施这样的话题协作的亚太安全合作理事会各个国家委员会。亚太安全合作理事会与东盟地区论坛之间的关系有些含糊不清。1995和1996年的论坛主席声明都没有专门把亚太安全合作理事会命名为论坛二轨活动的首要论坛，虽然1995年的《概念文件》确实将它和东盟战略与国际问题研究所确认为论坛的两个潜在的智囊团。它没有出现在主席声明中最有可能反映出中国当时反对将二轨的职责交给一个中国不是其成员的组织。[40]

尽管如此，亚太安全合作理事会貌似正在成为东盟地区论坛的潜在思想工厂，在某种程度上，二者之间的关系和非政府的太平洋经济合作理事会（Pacific Economic Cooperation Council）与亚太经济合作组织（APEC）之间的关系相似。很多东盟地区论坛的议程项目明显是在亚太安全合作理事会工作组和备忘录中最先出现或充分展开。确实，亚太安全合作理事会的文件会定期在东盟地区论坛的参加者中传阅。(https://www.daowen.com)

不管是否有意为之，东盟地区论坛与二轨关系的演进有助于维护论坛作为该地区国家聚焦点的稳定性。首先，它使各国确信“东盟方式”仍将是论坛主导性组织的想法。第二，它使制度结构和议程的演进方式令更激进的国家也对其步伐感到舒适。因为论坛主席是二轨和一轨之间的首要连接，主席可以决定将有争议的二轨想法向一轨推进的程度。这意味着原本不能出现在一轨议程上的想法仍有机会出现，这取决于主席的积极度。不过，这也意味着有些国家不那么担心二轨中的激进分子会挟持一轨的议程。

此外，对一轨来说，太具争议性的问题可以放在二轨，而不是完全被抛弃。这使得论坛在一轨层面可能被迫放弃的问题继续保持势头。[41]鉴于一轨和二轨活动的官方一非官方身份的虚虚实实，所有问题都不会真正超出一轨的关注范围。这意味着国家更有可能习惯于问题成为他们之间互动的一部分，而不是一开始就被视为非法。

二轨还可以“过滤”或审查那些因为提议者的身份而被看作更有争议性的提议。[42]有时候谁做出的提议会比提议本身的内容更具争议性。[43]但是如果提议通过二轨的共识过程，再通过一轨层面的论坛主席共识决定被“去个人化”，那么很多争议性就会被过滤了。这样二轨可以帮助定义那些不如此可能不会出现的一轨议程。

东盟地区论坛中的一轨和二轨关系是一个很好的例子，说明小制度性创新会产生重要的主体间影响。只是把一个问题说成是二轨问题，由许多在一轨中正式代表自己国家的同一批人非官方或非正式性地处理，可以使某个问题成为焦点。有些国家毫不隐讳地指出这种官方/非官方的一轨/二轨区分是虚构的，但是只要这个虚构的区分没有遭到明确挑战，而是通过使用的描述性语言和论坛与二轨活动之间的上下级关系被再造，那么争议性问题对稳定性的破坏性影响就可以被减弱。中国官员曾公开声明亚太安全合作理事会的非官方性质是虚构的，因为有这么多政府官员以“个人身份”出席。尽管如此，中国政府还是跟着一起参与了。在一份支持与二轨连接的声明中，中国政府说道，“未经讨论或因为分歧需要进一步讨论的问题”可以放进二轨论坛。[44]在虚构背后谨慎协调的最终结果是加强了东盟地区论坛及其“方式”的稳固性，减少了对背叛制度行为的担忧，即使是在制度发生变化的过程中。

这把我们最终带到了一个核心问题上：东盟地区论坛的这些制度性特征如何促进了结构和议程的演进和创新？故事在此处转向中国在论坛中舒适度的转变。