东盟地区论坛的简要历史

早在东盟地区论坛成立前的几年中，在亚太地区就开始广为流传建立某种形式的冷战后地区性多边安全机制的正式提议。[9]1990年，加拿大政府成立了北太平洋合作安全对话，从北太平洋的九个国家召集了以个人名义出席的学者和官员。但是鉴于布什政府对该地区多边安全机制的坚决反对，这个倡议几乎没有在官方层面制度化的机会。

然后在1991年，时任日本外务大臣中山太郎（Taro Nakayama）提议，在每年东盟的后部长级会议（PMC）框架下举行一个官方的地区安全对话。东盟后部长级会议传统上召集东盟及其七个对话伙伴（加拿大、美国、澳大利亚、新西兰、日本、韩国和欧盟）和五个协商伙伴（俄罗斯、中国、越南、老挝和新几内亚）讨论该地区的非安全问题。中山提议把安全问题提上议程，当时遭到了东盟的拒绝，因为东盟自己一直都把有争议性的安全问题排除在东盟内部议程之外。然而，东盟战略与国际问题研究所（ASEAN ISIS，它集中了与政府有密切关系的东盟外交智库）算是盗用了中山的提议，编写了一篇论文，建议成立扩展性的由东盟领导的地区安全对话。该论文在1992年1月的东盟峰会上传阅，各政府首脑同意开始外长级别的东盟安全对话，并最终在1993年5月举行。在5月的会议上，明显受到了澳大利亚和美国人暗中推动的新加坡，建议将东盟内部安全对话扩展为后部长级会议结构。所以在1993年7月的东盟后部长级会议上，18个国家的外长同意成立一个独立会议，在1994年7月召开，专门讨论安全问题，并将其称为东盟地区论坛。[10]不过当时对制度设计或议程还没有清楚的想法。[11]

值得注意的是，东盟对此的盘算，因为东盟对多边安全机制的渴求发生了比较突然的观念转变，对东盟地区论坛的形式和议程产生了一些影响。可以说，20世纪90年代早期地缘政治的变化使东盟的注意力集中在了其所处安全环境的高度不确定性，以及缺乏相应的机制来降低这一不可预测性并处理地区纠纷。[12]

首先，是中国实力的增长。东盟的选择是有限的：它不具备能够抗衡中国的整体军事力量。对抗性政策也将减少中国的投资以及与中国的贸易机会。于是更合理的做法是利用中国对经济发展和合作的兴趣来限制其行为。这可以通过制度性参与实现。东盟内部支持制度参与的观点包含了制度理论关于制度可以起什么作用的所有提议：获得更多关于中国意图的信息；将中国的安全利益与东盟的经济互动联系起来，使在安全事务中背离东盟利益的代价更高；改变中国对自己利益的定义。这些观点随着1991年苏联的解体呈现出更强的紧迫性。原本在一定程度上被冷战压制了的地区冲突因为苏联解体而增加了变本加厉的可能性。(https://www.daowen.com)

最后，苏联解体后不久，美国就从菲律宾撤出了军队。在东盟有一个多少有些共识性的认识，那就是美国还是要保持在东亚的前置军事存在以制约中国和日本。但是对美国的存在应该采取什么形式却缺乏共识。比如泰国就不大愿意让美国在泰国湾预先部署军事供给船，而新加坡、印尼和马来西亚都支持给美国海军提供某种形式的基地权。东盟总体上同意，地区安全对话必须保持让美国有兴趣继续停留在该地区。克林顿政府支持把多边安全作为美国在该地区战略的核心内容，这有利于东盟的盘算。

这些地缘政治的发展引起了地区内关于首要安全问题究竟是什么的高度意见分歧。可以肯定的是，总体共识是南海是一个潜在的火药桶。以新加坡的《海峡时报》、香港的《远东经济评论》以及Nexis-Lexis数据库1993年到1996年对东盟地区论坛的新闻报告调查为基础，针对东亚安全问题的358份国别化声明抽样调查表明，1993年提及该地区安全问题的所有资料中（n=73），占比最大的是南海问题（23.3%），下一个最常提到的安全问题是大规模杀伤性武器的扩散（15.1%），然后是朝鲜（12.3%）和中国（12.3%）。[13]

图10.1　安全问题的相对频率

但是这个排名随着时间推移而不稳定。根据肯德尔和谐系数（Kendall's W，分级观测的k样本和谐系数）对1993年到1996年最常提及的问题（缅甸、柬埔寨、中国、朝鲜、南海和大规模杀伤性武器）的分析表明，随着时间的推移，这些问题的排名几乎没有一致性（Kendall's W=0.52，p=0.063）。如图10.1所示，1993年到1994年对不同安全问题的排名有一个相当一致的频率分布。如果对某些问题的重要性随着时间推移有趋同倾向，我们本可以预期一个或两个跨国、跨时间的关键问题会达到顶点。虽然南海在1995年更明确地成为最主导的问题，这主要是因为美济礁问题暂时的突出性造成的。到了1996年，缅甸问题已经引起了各国的注意，因为那里日益增强的镇压。各国一致同意的唯一一件事情，是对如何解决这些冲突不存在共识。[14]比如柬埔寨本质上是一个协作性博弈问题。而南海问题是关于主权和领土的问题，是零和性质的，主要博弈者也都这么认为。因此，战略不确定性使东盟确信需要采取主动，建立一个地区性制度。但是因为这个制度将涉及利益完全不同、范围广泛的国家，所以中国的参与是必不可少的。而且因为一个关键的目标是要弄清楚东亚安全博弈的性质究竟是什么，所以有必要保证参与的成本相对较低。

然而，支持一个弱制度式的论坛这个决定不是因为认识到安全环境不确定而做出的非历史性反应。还存在别的替代性模式——包括大规模复制欧安会的过程，澳大利亚和加拿大提议成立一个制度化较低但是全面的亚洲安全合作会议（CSCA），以及像东盟地区论坛这样基本无形的结构。不过东盟国家的偏好受到了它们自己对话习惯的影响。东盟本身甚至在成立近30年之后还只有一个很小的秘书处，结构松散：决议是通过共识达成的，有争议性的问题为了社群建设而被搁置了。这样，在没有对该地区的安全问题达成共识的情况下，要保证东盟在任何地区性安全机制中的领导地位，并确保该机制最大的可持续性，“东盟方式”成了东盟地区论坛背后的组织性原则。值得庆幸的是，这个选择是最优之选。虽然很可能不是东盟当时有意为之，但是最初的限制因素使东盟地区论坛得以获得进一步的制度性发展。