抛弃特别创造论和目的论

路径依赖的说法意味着历史是重要的。但是这不是说只靠历史就可以回答制度出现的问题。因此，为了解释维和机制的出现，对其历史的分析必须抛开可能扭曲事实的预先判断。

要避免对维和的静态“实用定义”[59]，因为它们的历史性特征可能掺杂了后期发现。比准确解释词汇更重要的是追溯它们对当时行为体的意义，这样可以解释它们的演变。我们需要谨慎使用现有的维和行动列表，因为这些列表的差异可能意味着对维和行动的必要因素存有争议。[60]虽然列表体现出维和的发展受严格控制，对维和的传统叙述也做了这样的假定，但是列表之间的差异让我们对此置疑。根据传统叙述，东西方的摩擦阻止了联合国通过重振集体安全体系维护和平与安全，而维和是善良的人们为了应对这种情况而做的善意的创新。然而，实际的历史可没有这么简单。维和不是创立的，而是发展起来的，它不是有目的地发展的，而是在不断摸索中逐渐演进的。没有包括进联合国维和官方记录的两次联合国行动会清楚表明这种不确定性，并说明规律性出现的过程。

在1946年年末，希腊政府援引联合国宪章的第34和35条，要求安理会采取措施应对共产主义透过其北部边境的渗透。当时的希腊政府虚弱无力，并以西方为导向，该政府坚持称南斯拉夫、阿尔巴尼亚和保加利亚支持作战者向雅典展开游击战。安理会在两周内成立了由所有成员国代表组成的委员会，该委员会证实了希腊的指控。然而在安理会就委员会报告进行辩论时，成员国就程序性问题和实质性问题都存有重大分歧。当苏联用否决票阻挠了决议时，这个话题被从安理会的日程中移除了。这给了联合国大会行动的机会，联大于1947年10月成立了联合国巴尔干问题特别委员会（UNSCOB，1947—1952），并被授权“观察四国政府对……委员会建议的遵守”：终止对游击战的帮助，和平解决纠纷，建立“正常的外交关系和睦邻关系”。[61]

UNSCOB由来自九个国家的代表组成，包括安理会常任理事国在内。但是苏联、波兰等其他社会主义国家拒绝合作，并称授权决议是非法的，坚称它们不符合联合国宪章的原则。尽管如此，特别委员会成立了军事观察员组，详细检查正在讨论的地区，并将其发现直接汇报给特别委员会。委员会反过来没有像后来的行动通常采取的做法那样，将报告呈给安理会或秘书长，而是交给了联大。由于南斯拉夫、阿尔巴尼亚和保加利亚拒绝合作并不允许联合国进入其领土，UNSCOB的有效性遭到了极大的限制。不过，游击活动最终还是停止了，希腊政府也得到了加强。1952年，UNSCOB终止，变成了新的和平观察委员会的巴尔干次委员会，根据旨在避免安理会出现僵局的团结一致共策和平决议建立起来。[62]

虽然UNSCOB的人员不代表联合国，而是代表他们各自的国家政府，UNSCOB是联合国发起实地维和行动的第一次尝试。它的缺点表明“在部署行动之前获得当地各方同意，以及一旦部署就必须具有政治公正性的重要性”。[63](https://www.daowen.com)

具有类似重要性的是1947—1951年联合国进入印度尼西亚的冒险行动。荷兰1947年3月接受了印尼的独立，并同意了撤军条件，但是之后爆发了暴力行为。安理会要求终止敌意并呼吁驻扎在巴达维亚的职业外交官汇报情况。[64]随后于1947年8月通过决议建立了斡旋委员会（GOC），并配备了联合国第一批军事观察员。在1949年年初形势再次恶化之后，安理会重申了政治解决的呼吁，并将斡旋委员会转型为联合国印度尼西亚委员会（UNCI）。UNCI任命的军事观察员需要监督停火，调查并汇报事件，划定非军事区，并保护想离开该国的荷兰公民。不过，军事观察员的司法地位一直不是很确定，因为他们虽然担任着联合国安理会的代表，但是仍然是在国家职责下工作。[65]

这两次使命的组织含糊性是UNCI和UNSCOB没有被包括在联合国维和官方记录中的原因。然而，显而易见，它们的形式和功能使其称得上是后来维和行动的合法先驱者。不过它们也是有先例的。国联也曾参与在今天看来是维和行动的行动。1920年波兰占领立陶宛首都维尔纽斯时，国联提议建立一支国际部队取代波兰军队，保证在国联的主持下进行全民表决。[66]然而，波兰和立陶宛收回了它们最初的同意，国联在1921年3月中止了该计划。在秘鲁和哥伦比亚军队即将作战的利蒂西亚权力争夺区，国联的行动更进了一步。国联协商了解决办法，接管了对该地区的政府控制长达一年，并最终在1934年将主权转交给了哥伦比亚。在这个案例中，国联过渡委员会下属的军事力量是否称得上真正“国际性的”是一个有争议性的问题，[67]因为他们全都是哥伦比亚人。国联走得更远的一次，是1920年根据《凡尔赛条约》的规定，德国的萨尔州被托管给国联。该托管包括举行决定萨尔未来政治地位的全民公决。为了缓解紧张局势，保证自由选举的进行，国联理事会在1934年不仅成立了国际警察部队，还发动了在一个国际组织主持下的第一个多国军事行动。这支部队由3300名士兵组成，是“服务于国联的第一支也是最后一支国际部队”。[68]

这次历史尝试表明联合国在二战后建立的维和行动不是从头做起的。相反，调停、介入和托管都是业已存在的实践：要去效仿或是避免的例子。这没有回答维和机制为什么以及如何出现的问题，但是它可以使我们信心十足地抛弃对制度出现的特创论和目的论解释。没有历史证据说明任何行为体，无论是个人还是集体，有意识地、无中生有地创立了维和机制，也没有任何使命可以确定为第一次使命，包含了一个起点，由此逐步发展为成熟的维和机制。