波恩小组与德国新东方政策以及局势的缓和

从20世纪60年代末到70年代初，实现东西方政治敌对的暂时缓和是欧洲外交的重点。柏林与古巴导弹危机说明，欧洲以往的政策可能将世界推向核战的边缘，需要作出调整。这种调整不是各国长期战略偏好转变的结果，而是各国寻求新战略的需要。美国调整政策的直接动因是越战。越南战争消耗掉美国大量的资源，遭到美国民众的反对，美国政府希望在这场东南亚战争结束之前，缓和欧洲局势，与苏联保持一定的合作关系。法国和英国出于自身利益考量，也希望缓和东西方局势。但联邦德国则起初担心局势缓和会损害德国利益，因为缓和意味着各国承认欧洲现状，德国可能因此而被迫放弃统一诉求。由威利·勃兰特领导的社民党（socialliberal）新政府希望借助外交手段，推动德国统一，但其他国家却对此有所顾虑，担心波恩实现统一的举动会损害同盟国在德国的权责。联邦德国的外交重点不再是阻止局势恶化，而是试图与苏联、波兰、捷克斯洛伐克和民主德国在领土问题上寻求临时妥协。在政治层面，联邦德国希望通过局势缓和实现改变。由此看来，同盟国与德国的利益诉求虽存在矛盾，但可并行不悖。

法国、英国、美国与联邦德国在政策协调过程中对四国机制倚重有多大？如何借助四国机制协调彼此政策？可以肯定的一点是，北约承担了大量的政策协调工作，如《哈默尔（Harmel）报告》所指出的，北约在强化东西方对话中发挥了重要作用。但当时看来，局势缓和基本上是美、英、法，及其他北约成员国与苏联之间双边努力的结果，让法、英、美有所顾虑的是，勃兰特政府采取了类似的双边模式，与莫斯科和华沙展开谈判。但波恩很快意识到，实现长久妥协的前提条件和基础是在柏林问题上达成协议，而在这个问题上法、英、美、苏四大国都有发言权，而德国却没有。波恩只得寻求美国、法国和英国的协助，结果三国启动了与苏联的对话。经过长期艰苦的谈判之后，最终在1971年达成了《柏林协议》。但联邦德国与民主德国均未参与谈判，而是由四大国代为谈判。因此波恩与同盟国需要保持密切与坦率的沟通，而波恩小组则成为德国与法、英、美沟通的重要平台。法、英、美、苏谈判期间，波恩小组受委派为谈判代表和专家准备立场文件，该小组几乎每周，甚至每天都举行会议，有些会议甚至长达10—12小时。此外，美国国务卿与法国、英国、联邦德国驻美大使、四国外交部政治高官也举行过多次会议，这些会议都是对波恩小组的补充。甚至有几次，当西方与苏联正式谈判中出现僵局时，美国总统尼克松的安全顾问基辛格利用个人渠道，推动谈判进程，打破僵局。参加波恩小组的各国代表均得到本国政府的充分信任与支持，被赋予极大的权限，因此波恩小组所提出的建议被四国政府广泛采纳。

四国磋商的另一个作用是监督德国的新东方政策。东西方协议谈判与柏林问题谈判相互关联，东西方能否达成协议取决于柏林问题谈判的结果。而东西方达成协议、柏林问题成功解决，又是西方同意苏联及某些欧洲国家召开欧洲安全合作大会（CSCE）的前提条件。这样看来，四国磋商对于欧洲局势至关重要，四国磋商若无法取得进展，不能达成一个协议，或保护相关国家的利益，欧洲的缓和进程将会受阻，西方世界的团结也会遭到严重损害。

四国磋商坦诚、深入而积极，各方接触频繁，但商讨内容却对外保密。波恩小组成员认为，四国磋商成功的关键在于各国代表之间建立起来的密切的个人关系，他们的工作不是在研究西方与苏联的政策差异，或是向苏联提出毫无意义的抗议，而是在创造历史。波恩小组代表之间建立起相互信任，同盟国与德国之间沟通效率大大提高。联邦德国从同盟国的控制对象，转变为与同盟国完全平等的对话伙伴。多数学者认为这是四国关系发生本质变化的拐点。[18]

四国磋商机制发展到这一高度后，接下来的发展却令人失望。联邦德国政府希望《柏林协议》能够尊重柏林及其地位，希望柏林不再是各方争夺的对象。但很快联邦德国就意识这个希望难以实现。苏联反对德国联邦法律适用于柏林地区的提议，反对联邦德国加入联合国的有关条款，反对《联邦德国与民主德国基本协议》。[19]联邦德国在柏林成立联邦环境署，并将欧洲议会选举法的实施范围扩大到柏林地区，这些做法都遭到苏联严厉抗议。波恩希望扩大《柏林协议》的解释范围，但西方三国认为协议中的一些内容不明确，三国不能接受任何妨碍柏林通道的做法，要求在德国在一些次重要的事情上有所克制，比如联邦德国在西柏林的存在，柏林与联邦德国的联系等。在这种情况下，波恩小组成为协调西方与德国利益冲突的平台。

美国对待四国机制的立场十分务实，它既不想中断与苏联的双边互动，也不想替波恩背负更多责任。法国却表现得极为敏感，反对任何损害法国在柏林和德国特殊地位的做法。随着联邦德国的经济重要性不断增强，德国的新东方政策在国际上也得到越来越多的认可，但它的活动空间依然受制于柏林和德国问题。限制联邦德国的主要因素，一是同盟国在德国的特殊权责，一是德国在柏林地位问题上的无能为力。波恩不得不接受一条君子协定，承诺在柏林采取的任何行动，都会提前通知同盟国，并与同盟国在波恩小组内及早展开秘密磋商；德国还同意据此要求德国各政府部门及议会遵循这条协定。而西方三国许诺将就任何与柏林相关的问题与联邦德国进行全面磋商。关于争论焦点，在柏林建立联邦环境署问题，三国认可了该机构，但要求德国不得在柏林设置新的联邦机构。(https://www.daowen.com)

20世纪70年代，波恩小组的主要使命仍然是维护同盟国在柏林乃至整个德国的权责，提防苏联或德国改变现状的企图。80年代初，苏联入侵阿富汗，北约决定部署中程核力量（INF）应对苏联的SS-20导弹，东西方关系也由此恶化。而此后美军在柏林的著名娱乐场所“贝尔”迪斯科舞厅遭到炸弹袭击，这次袭击被怀疑是阿拉伯恐怖分子在东德国家安全部（STASI）的帮助下实施的，[20]这使得双方关系进一步恶化，同盟国的立场发生改变，美国要求各方严格执行所有相关协议，并要求民主德国政府不得作出任何侵犯同盟国权责的事情。而联邦德国则希望保持一定的灵活性，维护新东方政策，防止东西方关系进一步恶化。

波恩小组还被用来调解各国之间的经济矛盾。经济矛盾对柏林乃至两德关系具有重要影响。比如，《亚马尔（Yamal）管道协议》将柏林纳入其范畴，这遭到美国的强烈反对，在四国磋商过程中，德国的立场逐渐得到英国和法国的支持，各方寻找到一个妥协的办法，既保持管道协议不变，同时又给里根政府一个台阶下。再如，德国汉莎航空公司希望获得航权，开通进出柏林的航线，在这个问题上，英国和法国站在美国一边，维护同盟国航空公司的特权，德国没能获得这项协议。但总体来看，波恩小组的磋商坦率、友好，四国达成了很多共识。外交部政治高官定期会议也是如此。亚马尔管道和汉莎航空问题仅是两个特例。

一段时期没有紧急事件发生，四国在柏林问题上也未出现重大分歧，但波恩小组会议依然每周举行一次，外长和政治高官会议每年举行两次。两年一次的北约部长级会议前，四国外长举行“德国工作晚宴”，除了德国问题，外长们就各国感兴趣的议题展开讨论。在美国国务卿的提议下，四国借助德国工作晚宴这一场合讨论广泛的议题。德国工作晚宴仅各国外长参加，会谈内容不对外公布，基辛格曾借此场合向同盟国阐述美国的越战政策，寻求盟国的支持。最初，德国和法国不愿意扩大四国磋商的议题，希望磋商内容仅限于柏林和德国问题。德国虽然希望参与更多议题讨论，但意识到北约其他成员国可能会为此而嫉妒德国，甚至失去对德国的信任；而法国则不希望卷入孤立的政策辩论当中。最终，各方达成妥协，工作晚宴的正式议程仍然集中在德国问题上，但宴会之后，外长们可以在图书馆等非正式场合就任何感兴趣的话题进行讨论。

此外，四国不断加强政治高官磋商，会谈内容涉及广泛领域，核武控制是该磋商的一项核心议题。1971年，四国政治高官会首次举行，讨论了南斯拉夫总统铁托去世对国际安全可能造成的影响。考虑到北约成员国可能会担心四国借此组建领导集团，政治高官会议须秘密举行。1979年1月举行的瓜德鲁普（Guadeloupe）四国峰会决定于1979年12月启动北约二轨会议机制，这在北约成员国中引发了恐慌，四国没有再使用这一机制。但这也说明，联邦德国的重要性已经得到有巨大提升，德国已经获得直接参与同盟国决策的机会。