肯定和否定选择

肯定和否定选择

自发性制度理论将稳定性定义为稳定行为的因果性结果,由此避免了制度是准自然性平衡[84]的观念,以及长远而言惯例会自动变得更稳固的假设。[85]相反,它关注某种行动被选择,并在类似情况下被重复或被避免的过程。否定和肯定选择都能使惯例稳定,如果遵从行为被重复并因此得到加强,违背行为被避免并因此被去除。这两个过程都适用于冷战早期的维和机制,并有助于解释维和的制度稳定性。

联合国负责维和事务的前副秘书长马拉克·古丁(Marrack Goulding)确定了维和机制的五条原则,他承认“其中没有几个是联合国立法机构正式颁布的。但是它们构成了判例法或习惯做法的资料库,总的来说是被所有相关者接受的”。[86]这些原则一直以这样或那样的形式作为联合国紧急部队规定的一部分,是作为惯例的维和机制的样板,但是只有它们在后来的行动中被反复执行——也就是通过肯定选择得到加强——才能使它们成为稳固的原则。

古丁指出的第一个原则是维和行动是联合国的行动。它坚称只有联合国的机构才能采取维和行动绝不是不值一提的观点,因为一些地区性组织,甚至临时性联合都曾偶尔担当过这一职能。然而,传统上说,维和行动确实被看作是联合国的活动,是在由安理会授权行事的秘书长的领导和控制下进行的。[87]就这一点而言,塞浦路斯的例子具有开创性,因为虽然曾经考虑过两个非传统的管理危机方式,该行动最终还是确立了。根据《苏黎世协议》,1960年成立了独立的塞浦路斯共和国。英国、希腊和土耳其这三个该协议的担保国提议建立一个由英国领导的暂时性维和部队以分离相互作战的希腊和土耳其派别,并划定一条绿色的停火线。然而这个协议不够稳定,英国主张由北约其他国家的军队来加强这支维和部队。但是保持中立的塞浦路斯反对让北约介入的想法,更愿意将该问题提请联合国。[88]如果不存在维和惯例,各方可能会做出不同的决定,但是他们对规则的执行加强了深层的规律性,由此强化了下次遵守它的合理性。

古丁的第二个原则是关于各方合作意愿的,已经逐渐演变成了维和机制的核心运行原则。它要求在行动之前和过程中,必须确保冲突各方的同意。[89]这一原则是从联合国巴尔干问题特别委员会等先前维和行动中直接得到的教训,在具有样板性的联合国紧急部队的案例中也得到了严格坚持。1967年,当埃及总统纳赛尔在六天战争前夕要求联合国撤军的时候,秘书长除了命令联合国紧急部队撤离之外几乎别无选择,因为以色列也不准备接受其领土上的维和人员。当战争临近时,经常有人批评秘书长终止了联合国紧急部队的行动,许多人认为“联合国的声誉被确确实实地损坏了”。[90]但是我们只能推测如果联合国部队没有撤军是否能阻止战争,以及如果没有撤军决定维和机制会如何发展。然而,事实上维和人员撤出的制度性后果是对各方同意原则的重申。

与各方同意规定密切相连的是第三条原则:公正行为。公正要求维和人员在履行他们的命令时严格保持中立,不在纠纷中偏袒任一方。这不是为了禁止维和人员批评或向违约的一方施加压力,而是为了坚持中立,维和人员要遵守一条微妙的界限。一旦维和部队介入了国内冲突中,这一规定就变得棘手了。刚果的实例就是明显体现。

第四条原则适用于作为联合国人员来源的国家武装。根据该原则,维和人员是在联合国授权下工作的,但是他们是从成员国国家军队招募来的,这意味着不存在为维和目的常设的联合国部队。此外,该原则保证各国政府对该国人员的行进命令有最终决定权。[91]这个原则的一个推论是,在冲突中有利益牵涉的地区大国和安理会常任理事国被排除在为当地维和目的提供军队之外。1954年印度首相成功要求自从1949年就参加了印度和巴基斯坦联合国军事观察组的美国人员撤出,其后这个规则就开始逐渐发展。该规则被包括进了联合国紧急部队的规定中,并坚持到1973年,当时联合国面临类似问题选择了一个不同的解决办法:允许苏联向联合国停战监督组织提供和美国相同数量的军队,美国从1948年就开始参与该行动。(https://www.daowen.com)

第五条原则是只有出于自卫才能使用武力。虽然冷战时期的维和行动50%以上都是由没有军事武装的观察员组成的,但是自从开始部署武装部队以后,这个规定就变得必要了。它在定义上取消了必须由安理会根据《联合国宪章》第七条授权的强制措施。但是对自卫的定义是存有争议的,而且随着时间流逝发生过重大变化。

显然,不断按照惯例规则行事的行为体会有意或无意地稳定和加强惯例。然而为什么违约有时也会产生同样的效果就令人困惑了。在冷战期间的维和行动中,联合国在刚果的行动(ONUC,1960—1964)作为最大最血腥的一个显然是非常突出的。史蒂夫·拉特纳总结道:“联合国把维和人员部署到政府或分裂主义者不想要他们去的地方,聚集了外国雇佣军,甚至关闭了几个机场和一个无线电台。在安理会的明确授权下,ONUC从1961年夏天一直到1963年初通过与叛军的一系列战斗和其他武装遭遇击败了加丹加的分裂企图。”[92]但是尽管ONUC违背了传统维和机制的几乎所有原则,它并没有破坏该惯例的稳定或使其弱化。

当刚果政府阐明其初始诉求并呼吁通过军事援助摆脱外部侵略而不是帮助恢复国内秩序时,[93]哈马舍尔德秘书长援引联合国宪章第99条,规避了第39、41和42条,将刚果形势提请安理会的关注,并建议授予必要的权力与刚果政府协商军事支持的条件。在他向安理会提出的请求中,哈马舍尔德明确援引曾经规定了联合国在巴勒斯坦的维和行动的那些原则和规则。[94]然而,哈马舍尔德没有把联合国紧急部队作为使行动合法化的先例,而是作为表明维和可行性的样板,援引“关于联合国紧急部队的经典文本”。[95]

1960年7月4日,秘书长阐明了ONUC的行动原则。它将在联合国的唯一授权以及得到刚果政府的同意下行动;它不会干预该国的内部事务,比如和政府军联手;它只会出于自卫目的使用武力。1960年8月,当加丹加东南地区在比利时支持下的分裂分子运动不允许联合国部队进入该地区恢复政府控制时,维和行动到了一个关键的结点。联合国最初没有把分裂分子的同意作为部署维和人员的法律前提,但是现在由于缺乏合作,危及了整个行动。由于最初的授权[96]没有准许使用武力,哈马舍尔德寻求追加权威。安理会对授权进行了几次升级,最终允许秘书长“采取积极行动,包括在必要时,使用必需的武力措施”。[97]然而,同意使用武力的决议只限于拘捕外国士兵和雇佣军,不能用来镇压分裂,因为这会违背联合国的公正原则。

ONUC在当时看来是一个悲剧。但是回过头反思,它是维护和平和执行和平的早期结合。然而,虽然如威廉·杜尔西(William Durch)所说,ONUC“为联合国在其他地方的强制性行动开创了潜在的先例”[98],这一经历却没有被复制。相反,联合国在其后几十年都没有考虑作战部队的可能性,而且在维护和平和强制措施之间划了比以往更严格的界限。ONUC没有成为一个先例,却成了一个例外。但是在理论词汇中,什么是例外?例外是事后被行为体集体认定为违背制度原则的行动,因此是被反对的。通过承诺不再重复这个经历,行为体努力封装这个行动,使其对整个制度稳定性的破坏性影响降到最低。不仅如此,它是作为“教训”进入决策过程中的,由此成为遵循惯例条款的独立理由,因而有助于惯例的稳定。ONUC成为在维和行动中努力避免的行为典例——也就是否定选择——事实上促进了作为惯例的维和机制的稳定,而不是破坏了其稳定性。