乌克兰的案例
对不扩散机制的挑战，有一个是在它出现前不久才预见到的，发生在1991年底苏联解体之后。苏联的战略性核武器部署在俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰四个地方。除了突然出现了这些与俄罗斯有潜在冲突的新核武器国家，当时的形势还产生了一系列风险。在所有这四个共和国中，对核武器的监管都是不安全的，军事人员以及核科学家也没有得到应有的物质待遇。所以独联体国家的违法核技术出口，核专家移居到潜在的核武器国家，以及核事故、未授权或意外启动核运载工具都威胁了不扩散机制的平衡。[24]
只有俄罗斯被看作是原苏联的合法继承国以及《不扩散核武器条约》的缔约国。其他三个国家的核地位在它们脱离苏联的时候是不确定的。这个问题很棘手，不仅因为这些国家的NPT成员身份尚无定论，还因为美国与苏联在1991年签订的第一阶段《削减战略武器条约》（START I）的批准生效过程仍被搁置。美国和苏联都同意将他们的战略核运载系统的数量削减到1600个，携带不超过6000枚核弹头。莫斯科和华盛顿由此面临着说服这三个国家的任务，包括作为非核武器国家就遵守《不扩散核武器条约》进行合作，将他们的战略性武器移交给俄罗斯解除，并拥护商定的核查与监督措施。当时的想法是要获得他们对永久性放弃核力量这个原则性规则的支持。俄罗斯和美国把《削减战略武器条约》作为实现三个非俄罗斯共和国完全无核化的工具，虽然这些国家，尤其是乌克兰很长时间都不愿接受。[25]
1990年7月16日发表的《乌克兰国家主权宣言》声称，乌克兰不会接受、制造或开发核武器。1991年10月，议会宣布乌克兰将作为非核武器国家签订《不扩散核武器条约》。但是《独联体国家的成立文件》（CIS）要求澄清战略核力量的状况，这产生了一个令人困惑的情况。[26]虽然这些文件创立了一个超独联体权威来控制核武器，但是文件的语言中也包含了乌克兰同意接受只有拥有核武器的国家才会履行的义务。因此这些文件没有确定乌克兰领土上的核武器地位。
美国很快和四个原苏联共和国协商附加协议。1992年5月23日签署的《里斯本议定书》决定四国是苏联《削减战略武器条约》的继承国，并受该条约的限制和核查措施约束。此外，议定书强调三个非俄罗斯共和国应该在“尽可能最短的时间”内信守《不扩散核武器条约》。[27]这个议定书的含糊性在于将这些前苏联共和国在第一阶段《削减战略武器条约》中作为平等伙伴，但是同时强迫它们成为非核武器国家。这是一个相互妥协的结果，即一方面不愿意使它们拥有核武器合法化，另一方面又要承认它们的独立以及享有和俄罗斯平等的主权。克拉夫丘克（Kravchuk）总统在后来的一封信中确认，乌克兰有成为一个非核武器国家并履行《削减战略武器条约》和《里斯本议定书》的义务。不过他宣称乌克兰有权“对部署在其领土上的核武器实行不使用控制”。[28]克拉夫丘克接管了对核武器部件和运载系统的所有权，还想为乌克兰保留否决权。
克拉夫丘克放弃军事核选择的承诺后来在国内舞台成为激烈批评的目标。一些决策者重新思考了他们早先对不扩散机制的支持。强烈支持核武器的情绪不只限于最高议会中的保守政客当中，也在几次听证会和议会决议中表达出来。在其中一次听证会上（关于军事原则的），乌克兰对其领土上核武器的拥有权被重申。[29]核武器被看成一个有用的资产，在与俄罗斯的冲突中可能会有军事价值，而俄罗斯未来的政治道路被认为是尚无法预测的。核武器还有可能推动乌克兰在国际社会中的地位，或者在请求军事和经济援助时起到谈判筹码的作用。[30]此外，基辅意识到弹头中的核燃料是价值很高的商业物品。[31]
1993年11月13日，乌克兰最高议会最终批准了第一阶段《削减战略武器条约》和《里斯本议定书》，但是增加了13点保留意见。它将加入《不扩散核武器条约》的时间推迟到了《削减战略武器条约》开始实施时，并声明乌克兰领土上的核武器只有一部分会被消除，这意味着乌克兰只需拆除它实际拥有的那部分核武器，这与苏联同意对第一阶段《削减战略武器条约》中的战略性核武器采取的做法相同。[32]此外，拆除的实施要依三个条件而定。[33](https://www.daowen.com)
首先，最高议会要求必须在得到安全保证之后才能放弃核武器。拥有核武器的国家对所有非核武器国家虚弱的积极安全保证是不充分的。基辅倾向于具有法律约束力的文件。第二，乌克兰要求获得财务援助，减轻裁军措施的负担。乌克兰想说服美国增加纳恩·卢格（Nunn-Lugar）援助项目已经划拨给乌克兰裁军费用的专款。美国预估这些费用为每年1.57亿美元，但乌克兰政府认为实际费用要高很多，在20到28亿美元。[34]第三，乌克兰应该为它交出的贵重的核燃料和技术内容得到公正的补偿。在1993年9月的《马桑德拉协议》中，莫斯科已经同意了将乌克兰弹头中的高浓缩铀转换为反应堆级的铀，并在乌克兰将其核设施置于国家原子能机构的安全保障下之后还给乌克兰。基辅的要求还包括对1992年5月转移到俄罗斯的战术性核武器进行赔偿。因为乌克兰对已经达成的解决方案不满意，其后的两个月中，乌克兰、俄罗斯和美国进行了密集的谈判。
在1994年1月签订的《三边协议》中，俄罗斯和美国都同意消除基辅保留核武器的战略动机，并补偿因为移交对其造成的物质损失。[35]乌克兰承诺在《削减战略武器条约》规定的七年时间内消除其领土上的所有核弹头。俄罗斯要负责在同时期内以100吨核燃料棒的形式对核弹头浓缩铀进行赔偿，由此放弃莫斯科在《马桑德拉协议》中要求的与国际原子能机构的安全保障挂钩这个条件。为了缓解这一点，美国同意根据浓缩铀交易的条件为俄罗斯提供的核燃料支付6000万美元。[36]在俄罗斯与乌克兰之间的一个秘密双边协议中，乌克兰据信承诺了在三年期限内拆除所有弹头。作为对已经移除的战术性核武器的补偿，莫斯科勾销了近年来输送给基辅的石油和天然气债务。[37]
俄罗斯和美国总统重申了他们在欧安会框架中做出的乌克兰现有边界不可侵犯，以及关于其主权和独立的承诺。他们进一步声明，他们会克制经济压力，重申他们不对乌克兰使用核武器，并在乌克兰遭到核武器进攻或威胁时给予援助的承诺。华盛顿最终提供了1.75亿美元的裁军援助，并承诺今后增加这笔资金。1994年3月在克拉夫丘克总统访问美国期间，克林顿总统宣布美国要将去核化援助加倍。
1994年2月3日，最高议会同意批准第一阶段《削减战略武器条约》和《里斯本议定书》，但是将加入《不扩散核武器条约》推迟到了同年11月（这也是《削减战略武器条约》的生效时间）。9月，乌克兰与国际原子能机构签署了安全保障协议。关于安全保证，乌克兰得到的没有从《三边协议》中得到的那么多。回报更多的是经济利益，虽然即使这些对乌克兰来说也算不上胜利。因为该国高度依赖俄罗斯的能源和西方的经济援助以及良好的贸易关系，[38]在销毁核武器方面的任何推迟都会导致巨大的经济代价，而乌克兰的核力量很可能没有多大用处。基辅赢得的是对它移交给俄罗斯的物质价值所应得到的赔偿，以及对其安全顾虑的一些国际考虑。
在冷战后的第一个不扩散运动中，华盛顿在没有援引制度程序的情况下行事，这只是因为当时还没有。由于原苏联的共和国原本就不是《不扩散核武器条约》的缔约国，没有联合国安理会的制裁可供使用。华盛顿动用最少量的伙伴完成了任务。它聚合了所需要的支持——欧盟推迟经济援助，英国参与提供基辅要求的安全保证。华盛顿承担了最大份额的费用。虽然没有遵循制度程序，但是华盛顿的运动受益于这样一个事实：它是所有各方都本着不扩散机制原则性规则的精神并依据它们进行的。这加强了对乌克兰的压力（乌克兰在创立时曾表达过对《不扩散核武器条约》的支持），并有助于美国赢得其他相关行为体的协助。