规律性的弱化

刚果事件之后，面对关于维和原则日益增强的争议，维和机制能在冷战期间保持下来还有另外一个原因。联合国在刚果的行动使联合国在政治和财务方面都紧张到了极限。苏联拒绝支付它对该行动应该分摊的费用，提出“侵略国应该承担清偿其侵略后果的费用”。[99]不仅如此，莫斯科对秘书长担当的重要职责以及他在事务中采取的积极态度存有疑虑。显然，到目前为止为维和行动建立起来的规则无法为动荡时期如何合作提供指导。不过最终还是找到了一个妥协方案。苏联含糊地答应了支付联合国刚果行动和联合国紧急部队的费用，同时联合国设想成立“维和行动特别委员会”彻底解决这些问题，并使未来的维和行动获得更合理的基础。

这个委员会以33委员会著称，得到的授权是“尽快开始从维和行动的各个方面全面审查其整体运行情况，包括克服该组织当前面临的财务困难的方式”。[100]由此，会员国以强制制度化的举措，通过建立委员会系统地商讨进一步合作的规则，回应了维和机制的制度性危机。然而，这个努力没有成功。苏联和美国坚持在财务和联合国机构权威方面的分歧立场，而加拿大和委员会的不结盟成员国努力寻求共同基础。曾经有段时间成功似乎触手可及了。到1969年，委员会制定出了两个维和模式，[101]1977年它甚至准备了针对联合国维和行动共同议定的方针条款的草拟方案。[102]但是这个协议是短命的，维和实践很快超越了协商未来职能和设计制度形式的无果努力。

虽然联合国会员国在原则问题上存有分歧，但是它们确实在具体情况中进行着合作，建立了在西伊里安（UNSF，1962—1963），也门（UNYOM，1963—1964）以及塞浦路斯（UNFICYP，1964至今）的新维和行动。至今为止，维和机制包括的不仅仅是一套相对稳定的原则，还有标准化的程序。这些常规措施的重要性怎么强调都不过分。他们对在两天之内建立起在巴勒斯坦的联合国第二支紧急部队（UNEF Ⅱ）起了关键作用。1973年10月，当以色列军队击退了埃及和叙利亚的进攻，并深入阿拉伯领土时，苏联威胁直接的军事干预。美国军队进入紧急状态。安理会经过激烈的辩论，达成了三个决议：呼吁停火，请求秘书长派遣观察员监督停火，以及建立第二支联合国紧急部队。[103]通过借鉴联合国停战监督组织的指挥结构，加强来自联合国驻塞浦路斯维和部队的小分队，联合国第二支紧急部队在决议通过的24小时内具备了作战有效性。“这表明虽然没有维和行动的正式协议或指导方针，业已制度化的实践和称职的管理已经非常有效，可能比33委员会定义的规章和程序还有效。”[104]

33委员会所做的就是在允许具体情况下的合作，同时把关于原则的冲突制度化。这些合作又反过来稳定了现存的原则，即使会员国，尤其是苏联，反复强调实地的具体方案不能成为先例，不能预先决定应由委员会协商做出的结果。事实上，它们就是这么做的，不是通过委员会有形的手，而是通过制度自发性这只“看不见的手”。

不过，规则的稳定性是一回事，而它们被执行的频率则是另外一回事。有时按照规则行事、有时逃避规则的行为体可能会促进规则保持稳定，但是弱化规则深层的行为规律性。这可能会削弱一个惯例，即使其规则保持完好。在维和机制上发生的就是这种情况，值得注意的是这个过程是从一次成功行动开始的。(https://www.daowen.com)

联合国第二支紧急部队对埃及和以色列之间日益增强的信任气氛起了重要作用，并最终导致了1979年3月和平条约的达成。这个成功却成了联合国紧急部队的宿命。因为苏联和其他阿拉伯国家反对该条约，维和行动无法在安理会延续，而是在1979年被终止。不过，美国预见了这个情况，并已经准备好了一支独立的维和部队，一支大部分由美国人员组成、听命于美国总指挥的多国部队和观察员（MFO）。[105]它的部署在当时看来是一个例外，但是1982年这个方案被再次采纳。当时在以色列军队已经入侵了黎巴嫩并包围了西贝鲁特的巴勒斯坦人时，联合国在黎巴嫩的临时部队（UNIFIL，从1978年开始至今）无力使巴解组织撤离。一支由来自美国、法国和意大利军队组成的非联合国多国部队（MNF）完成了这一任务，由此使之前的多国部队和观察员成为一个先例而不是例外。

在某种程度上说，地区组织以及临时性安排担当了维和任务（美洲国家组织1965年在多米尼加共和国，英联邦1980年在罗德西亚/津巴布韦，非洲统一组织1980—1981在乍得和1981年在西撒哈拉），使联合国失去了在维和方面的垄断。确实，在1978年到1988年期间，虽然还有三个早前的行动（UNTSO、UNMOGIP和UNFICYP）和两个近期的（UNDOF，1974至今；UNIFIL，1978至今）行动仍在进行中，再没有开展任何联合国旗下的维和行动。虽然维和的实施原则仍保持了稳定，作为惯例的维和机制却弱化了，因为它暗含的规律性降低了，进一步削弱了遵守规则的动机。联合国失去了必要的政治凝聚力去商定新的维和行动，在世界范围执行联合国关于维和行动业已成熟的规定。正如亨利·怀斯曼（Henry Wiseman）所说：“结果是维和概念和联合国自己遭受了损失。”[106]

这一发展清楚地表明稳定一个制度只靠时间是不够的。虽然持久性和连续性对稳定性很重要，但是“对惯例起作用的”不只是时间；[107]需要有行为体反复的符合规则和执行规则的行为来加强规律性，规律性反过来会制造遵循规则的动机，由此强化惯例。