柏林危机的压力迫使四方磋商实现制度化

在战后条件下，美、英、法、苏四国精心设计了一项战争预防性措施，即将德国分成两部分，分别纳入东西方安全体系之内。这项措施打掉了德国军国主义和复仇主义复兴的可能。1958年赫鲁晓夫就柏林地位问题发出最后通牒，当时柏林危机有可能演变为一场军事冲突。1959年11月，柏林问题的压力升级，西方四国重启四方工作组化解分歧。为此，1959年12月，四国领导人在北约理事会召开前一晚上的会议上，同意建立一个新的四国工作组，该工作组由法、英、联邦德国驻美大使和美国负责欧洲事务的助理国务卿组成，其主要任务是为下一次法、英、美、苏会议制定新的西方提案。在这个工作组中美国发挥着主导作用。苏联企图废除法、英、美在柏林的权利，只有美国有实力遏制苏联的这一企图。工作组设在华盛顿，并命名为“华盛顿大使工作组”，这样安排的优势是，工作组可直接与美国政府沟通。在此工作组下，还设立了一些小组，分别商讨法、英、美、苏四大国会议中将涉及的不同领域问题。

军事应急安排，特别是保障柏林通道畅通的军事安排，由法、英、美负责，具体由设在巴黎的“活橡树”（Live Oak）机制处理，大使工作组不涉及此问题。“活橡树”机制对欧洲盟军最高司令负责（SACEUR），而不是对欧洲美军最高司令（CINCEUR）负责。最初只有法、英、美三国参加，后来扩大到联邦德国。“活橡树”所制定的安排涉及同盟国军力部署，但它却不是北约的从属机构。起初，德国大使不能参与该机制下的讨论，仅可获得有关讨论的通报，因为英国与法国担心，德国参与讨论将可能损害他们在柏林的特殊地位，并使这项军事安排变得更加复杂。

四国希望通过华盛顿大使工作组，找到一项四国政府均能接受，并可以与苏联进行磋商的政治方案，但结果证明这一希望难以实现。同盟国越来越重视军事应急安排，以及防止共产主义向柏林扩张的相关举措，各国认为这两个问题直接关系到德国的存亡。然而，德国却无法参与同盟国在这两个问题上的讨论，这使得德国感到十分懊恼。为了安抚德国，同盟国最终采取了两项措施：美国说服英法，在华盛顿成了应急协调小组（CCG），德国允许参加该小组的相关活动；在关于保障柏林通道畅通、确保柏林生存能力的重要问题上，三国将就具体措施，通过驻波恩大使征求德国政府的意见，为此，四国将原先设在波恩的“同盟国工作小组”，也就是后来的“同盟国磋商机制”，升级为一个高级别工作组，并重新命名为“波恩工作组”或“波恩小组”。这样，四国可以通过华盛顿大使工作组与波恩工作组举行定期磋商。此外，四国外长在北约部长级会议召开之前，定期举行工作晚餐会，四国外交部政治高官还为外长会议举行筹备会，或就具体问题举行政策协调会。

这些会议实际上围绕着北约的会议时间安排。既然有北约，那么四国为什么还需要举行小范围磋商呢？所给出的理由是，德国问题是北约的最重要议程，但北约在德国问题上未获得正式授权。四国机制为法、英、美，同盟国中最强大的三个国家，提供了一个小范围秘密磋商的平台，同臃肿的北约相比，更便于制定军事应急安排。三国“在柏林与德国问题上的特殊权责”是三国行为的重要依据。战后东西方面临核战争威胁，为了应对危机，三国根据权责启动三方磋商进程（后扩大为四方磋商进程），这是一件合情合理的举措。然而，这种安排遭到其他盟友的批评，《北大西洋公约》要求各成员国在遭受军事打击时采取统一行动，因此各国都应有权参与这项军事应急安排的制定过程中来。而后来联邦德国获准参与军事应急安排的磋商与制定，这使得其他盟友更加怀疑，西方最强大的四个国家要在同盟国内部建立某种领导小组。这种怀疑并非无中生有，法国曾在几年前提出过类似动议。[16]结果，四国机制与北约其他同盟国之间的关系有时会出现紧张，四国甚至担心四国机制会损害北约内部的团结。(https://www.daowen.com)

苏联的威胁是四国磋商机制化的主要动力。到1961年，四国磋商合作机制已发展为一个周密的制度与规则网络。然而，四国磋商虽然有助于各方在柏林防卫等技术性问题上达成共识，但却无法化解各方政策上的差异。一方面，联邦德国反对西方向苏联让步，认为让步会使现状朝着不利于同盟国的方向发展，比如在柏林通道问题上。另一方面，美国肯尼迪政府更加关注的是美苏之间的核武困局，为降低核冲突的风险，美国认为柏林法律地位等问题对局势已无太大影响，在这些问题上，美国打算与苏联达成暂时妥协。英国麦克米兰政府支持美国的妥协意见。而法国戴高乐总统则反对美国的主导地位，反对疏远德国阿登纳政府的做法，戴高乐与阿登纳二人甚至建立了亲密的个人和政治合作关系。结果是，西方四国在与苏联谈判的具体内容上，甚至在是否应该与苏联展开谈判这一问题上，无法达成共识。美国实力最强，因此美国主导着四国磋商，而四国机制的主要工作组会议在华盛顿举行，这种安排进一步强化了美国的优势地位。在磋商当中，美国代表可以获得更多的信息，并能得到美国各政府部门的支持，而英国、法国和德国大使所能支配的资源远不及美国代表，而且他们的表态还须征求国内的同意。

四国磋商难以达成共识。因此，美国在英国支持下，开始淡化四国机制进程，并逐步转向与苏联的双边对话，而对话的重点也从柏林问题转向军控。法国反对美国的这种双边化倾向，它又无法拦阻美国，因此开始抵制华盛顿大使工作组。而该工作组此时也因为美苏双边对话，降格为一个信息交流机制。[17]美苏双边交易让德国政府感到不安和担忧。阿登纳本人曾通过媒体向外界透露美苏对话的内容，试图以此拦阻美苏将要达成的一个协议。这一举动实际上是德国驻华盛顿大使提议的，它损害了美德之间的互信，但德国这么做背后的原因是美国对华盛顿大使工作组的忽视。

四国机制对美国发展与苏联的双边关系构成了制约，但美国为何没有退出四国机制？原因是美国希望借助四国机制，防止德国，或德法破坏美国为解决柏林问题而做出的努力；美国希望借助一个被德国所倚重的现有机制，实现对德国的控制。为确保德国的合作，美国将四国机制的部分活动从华盛顿大使工作组转移到波恩工作组，但军事应急安排仍由华盛顿大使工作组负责。此时，民主德国在苏联支持下，关闭了与西柏林及西德之间的边界，这大大增加了波恩工作组磋商的重要性，该工作组要针对柏林通道可能遇到的各种紧急情况，制定具有可操作性的应对方案，在德国的不断推动下，波恩工作组的重要性与关注度得到进一步提升。后来，当柏林危机趋缓时，波恩工作组的重点则转移到对同盟国权责的解释上来，试图以此缓解德国国内对同盟国在德特殊权责的抵制（当时，一些德国官员和机构时常在柏林组织抗议示威）。华盛顿大使工作组的任务则限于对“活橡树”机制的监督，但当柏林通道或空中走廊遇到严重挑战，可能再次引发柏林危机时，华盛顿大使工作组则再次被激活。若危机再次临近，美国作为世界最强大国家，将再次展示其对局势的控制能力，而美国的同盟国也须履行各自的同盟义务；但在局势趋缓时，同盟国之间则要建立更为平衡的关系，在磋商进程中，赋予德国更大的参与权，这可能意味着美国在磋商进程中会遇到更多的反对意见。