三、北约的转型
北约未来走向的问题已经成为冷战后欧洲安全问题中最重要也最难解决的一个。北大西洋公约组织成立于1949年。借用其第一任秘书长伊斯梅勋爵（Lord Ismay）的著名措辞，它的创立目的是要“将俄国人挡在外面，把美国人留下，把德国人管住”。北约的16个成员国是比利时、加拿大、丹麦、法国、德国（自1955年起）、希腊（自1952年起）、冰岛、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙（自1982年起）、土耳其（自1952年起）、英国以及美国。它是政治性和军事性的集体防务安排。公约第四条规定，一旦任何成员国认为自己的领土完整、政治独立或者安全受到了威胁，盟友之间就要进行磋商。而第五条则直接使军事合作成为可能，规定对欧洲或北美的任何一个或多个成员国的武装进攻都被认定为针对所有成员的进攻。
开始时，北大西洋公约为美国和西欧之间提供了（用我们的话来说）结盟基础。“北约一期”[48]本质上是一个由美国提供的单边安全保障，用以确保西欧可以获得美国的支持来应对苏联的威胁，同时确保刚和德国打过仗的国家不会受到德国威胁的卷土重来。当时的北约没有太多的制度化，也没有什么“组织机构”。
但是这种情况在1950年6月朝鲜战争爆发之后发生了改变。美国在欧洲部署了军队，北约成立了一个最初由艾森豪威尔将军领导的最高指挥部。几年中，北约逐步发展起促进成员间多边合作的各种结构，包括首脑级的北大西洋理事会以及涉及防务规划和一体化多方面事务的委员会。
1951年之后北约逐步制度化的一个主要原因是威胁的增强。朝鲜战争震惊了美国和欧洲领导人，使他们开始重新估量苏联的威胁并权衡在欧洲用于威慑和防务目的的军事存在应该采取什么必要形式。结果是杜鲁门政府决意向欧洲出动地面力量，这有悖于之前美国国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）在关于该条约的听证会上保证美国不会在欧洲永久性驻扎大量军队的说法。在经过了从1951年1月一直持续到3月的“大辩论”之后，美国参议院在4月4日以69∶21的投票同意将军队派往欧洲。[49]北约制度化的第二个主要原因是应对大量联盟内部问题的需要。为了使联盟更有效，需要将西德包括进北约的军事结构中，并“锁定”美国的参与让美国的欧洲伙伴们放心，这就产生了许多联盟内部问题。1954年法国国民议会拒绝加入欧洲防务共同体（EDC），由此直接引发了改革创新，使北约变成了一个兼具权力聚合与广泛的安全管理功能的混合型制度。当年早秋，六个欧洲大陆国家外加英国、加拿大和美国在伦敦就德国在北约的成员国身份问题达成了一个复杂的协议，以三个相互强化的承诺为基础：（1）美国做出核保证并承诺在欧洲保持驻军；（2）英国承诺在欧洲大陆保持军队；（3）德国承诺以政治上可以被其盟友接受的方式重新武装。[50]这个协议意味着要想继续保持一个联盟，北约也不得不成为一个有效的安全管理制度——也就是说，它不得不管理“德国问题”。北约因此在联盟功能之外又发展了安全管理功能。在1989年之后，当对安全管理功能的需求最强时，这个混合型功能组合对北约很有利。
北约二期的功能以成员之间的安全合作、德国一体化、美国在欧洲的防务（虽然出于不同的目的）以及保持高度的防务实力以威慑可能的苏联军事进攻为主。因而，北约的结构强调联盟内部的磋商，强调不管国内政治如何多变，保证美国军事部署持续存在的条款，并强调数量可观的军事实力。北约制定了一系列规则、程序和过程，旨在对苏联构成可信的威慑和防务，并以德国不再对西欧国家，现在是德国在北约的伙伴，构成威胁的方式将德国融入。西欧安全管理的一个主要方面也自然包括建立增进联盟内部透明性的机制以及用以加强北约成员政府民主特征的规则。
因为其目的具有混合性，北约的制度形式也是混合性的。有时服务于其中一个目标的制度性特征也服务于另一个：在德国领土部署联盟军队既可以增强北约对苏联军事威胁的可信度，又可以严格制约任何潜在的德国独立军事行动。不过，北约的目的有时也会使联盟成员陷入与彼此的紧张状态或引起国内分裂，比如20世纪50年代允许德国重新武装、建立实力充足的常规力量的决定，以及70年代通过部署“潘兴Ⅱ型（Pershing Ⅱ）”导弹和巡航导弹增强北约核威慑可信度的决定。[51]确实，有着混合型目标的联合一般都易于陷入此类危机。[52]
随着欧洲局势在1989年开始发生变化，北约也有了摆脱业已失效的结构，建立新结构以应对变化中的安全环境提出的新要求的动机。军事上，北约需要减少针对苏联的大量武装力量，它已经成为寻求安全合作的主要累赘。联盟开始发展更具灵活性和适应性的小型武装力量，包括一支快速反应部队，和真正具有多国性质的军事编队，并成立了旨在使北约的联合军事资产可以用于北约国家或西欧联盟更广泛军事行动的多国联合特遣部队。甚至在联合国批准的执行部队（IFOR）和稳定部队（SFOR）成立之前，北约就在联合国军事行动中发挥了重要作用，从1993年4月参与在波斯尼亚上空实施禁飞区开始。自1995年以来，北约在波斯尼亚经联合国批准的军事行动都得益于这些组织性转变提供的便利，使北约作为一个制度，而不只是以其成员作为独立国家的形式对联合国维护和平和执行和平的呼声做出回应。
北约还从政治上进行调整，以适应一个威胁不再是主要安全问题的新环境。北约在1990年7月发表的《伦敦宣言》（London Declaration）以及在1991年罗马峰会上采纳的新战略观念（Strategic Concept）都宣布前华沙条约的国家不再是西方安全的敌人而是伙伴，并降低了联盟对核武器的依赖。在罗马峰会上，北约还成立了北大西洋合作理事会（NACC）作为一个政治组织，并邀请前华沙条约的所有成员参加。这一行动有两个功能：将这些国家吸纳进来，并扩展北约的协商、信息交换和增强透明度功能。[53](https://www.daowen.com)
这些决定体现了欧洲精英和决策者们认为欧洲的安全问题与冷战时期已经不同的观念。例如，不管是俄罗斯还是德国蓄意进攻的威胁在两国领导人看来都非常低，德国和俄罗斯官员及政客不断告诉本书的一个作者，欧洲现在面临的新安全问题是一种“风险”或“挑战”，而不是“威胁”，而由此引发的是有着根本不同要求的根本不同的问题。特别是，它要求的是增强稳定性和透明度的政策和工具，总而言之，它要求融合而不是威慑。[54]
不过北大西洋合作理事会并没有直接解决冷战后北约成员身份与北约宗旨之间的关系这个根本问题。虽然北约的功能被扩展并适应新的环境，它的行动与非联盟国家进行了协调，但是还存在一个根本问题：北约自己是否该扩展。一方面是为了向扩展的方向迈进，另一方面是为了转移当时对这一问题的注意力，北约在1994年成立了和平伙伴关系（PfP），到1996年包括俄罗斯在内的26个国家加入了该项目。和平伙伴关系对外宣称的目标是推进北约成员与未来成员之间的合作，虽然和平伙伴关系的成员身份并不意味着最终的北约成员身份。该项目的活动集中于防务计划和预算的透明，对军事力量的民主管控，为联合国和欧洲安全与合作组织的行动进行培训和做好准备，在维和、人道主义、搜救和援助任务方面与北约的军事协调和培训等。
虽然北大西洋合作理事会和和平伙伴关系都进行了制度性创新，北约东扩的问题还是没有消除。这两个组织都无法成为北约东扩的替代物。北约成员在1997年5月同意承认匈牙利、波兰和捷克共和国的成员身份，并为今后再有成员加入敞开了大门。
然而，扩张中的北约已经不是过去那个北约——一个专注于苏联威胁的联盟。北约正处于从联盟向安全管理制度转变的过程中。正如美国国务卿马德林·奥尔布赖特写道，“北约不需要一个敌人。它有着长久性的宗旨。”[55]北约三期仍是一个组织，但是它更多的是作为一个安全管理制度，而不是一个联盟。例如，1997年5月的北约—俄罗斯协议为俄罗斯勉强同意北约东扩铺平了道路，也让北约做出了承诺，它“没有计划，没有理由也没有企图”在任何新的成员国领土上进一步部署常规军事力量或核力量。这一承诺消除了北约作为冷战军事联盟的核心定义性特征，也降低了它集体防务的有效实力。
欧洲环境的本质——风险而不是威胁——非常有助于解释北约的转型。然而同样重要的是北约制度的主要成员国给出的持续承诺。支撑这些承诺的是北约作为欧洲安全机制的合法性，以及北约国家中致力于联盟且彼此熟悉的官员和政治家们组成的深厚而广泛的网络。诸如西欧联盟（WEU）或者欧洲安全与合作组织（OSCE）这些潜在的竞争对象都不具备这些可以任其支配的资源。美国对北约的承诺也远远大于它对OSCE的承诺，而美国根本就不是WEU的成员。
此外，我们更试探性地提出北约制度的混合型性质也是重要因素。在与德国的经历中，北约形成了控制成员间安全困境的明确做法。这些做法是可移植的，而且可以以较低的成本转移到新的情境中。给新成员提供身份或者仅仅是扩展联盟与非成员的合作（即和平伙伴关系）这些提议都是为了使冷战时期在北约成员之间建立透明度和合作的做法得到进一步发展和制度化。[56]因为北约已经制定了管理国家间安全的规则、程序和结构，依赖这些比从头建立新的制度效率更高。我们提出，北约成功成为欧洲安全管理制度的领头羊不仅是因为它是一个成功的联盟，还因为它是一个成功的混合型安全制度。[57]
我们的论点有政策性含义。如果北约确实在成为一个安全管理制度，我们在第一部分提出的论点言外之意是它应该变得更具包容性，而不再是排他性的。应对风险而不是威胁，它应该将欧洲其他国家包括进来，尤其是那些存在安全问题和不稳定性的国家。这样北约东扩不是预示着一个针对威胁的军事联盟的扩张，而是一个联盟向安全管理制度的转型。