从总体性集体产权到所有权与经营权分开

一、从总体性集体产权到所有权与经营权分开

在人民公社时期,农村土地实行的是一种独特的总体性集体产权制度。土地归集体所有,集体经营、统一分配。这一制度挫伤了农民的生产积极性,导致了农业经济发展缓慢、农民生活困苦。基于自身生存与发展的需要,曾有一些地方的农村尝试过包产到户、分田单干等做法,试图打破集体劳作方式,改变生产低效与绝对平均主义状况,但始终未能得到国家肯定和制度认可。1978年,安徽省凤阳县小岗村的部分农民率先将村内土地承包到户,由农民家庭负责生产经营。小岗农民的探索得到了中央政府的认可,通过1982年、1983年、1984年三年的中央“一号文件”进行规范引导,最终实现了人民公社时期土地集体所有、集体经营的“两权合一”的土地制度向土地集体所有、家庭承包经营“双层经营”的土地制度变迁。[1]尤其是改革开放之后,以农业家庭承包经营制取代过去的人民公社制,形成了集体拥有所有权、农民以家庭为单位拥有承包经营权,所有权与经营权两权分开的农地产权制度。

1982年,中央转批《全国农村工作会议纪要》,标志着农业家庭承包经营制的确立。文件对农地承包权的实施方式做了较为系统的规定,如合同制、不准转让、不准出租等。到1984年底,全国农村基本形成“家家包地、户户种田”的局面。[2]此后,家庭承包经营制不断在探索中完善。

紧跟着国家土地制度改革的步伐,清漾村于1982年开始实行分田到户,实行家庭承包经营制。在国家尚未推行家庭承包经营制之前,由于村民长期饱受贫穷之苦,吃不饱、穿不暖,曾于1978年尝试劳动承包。村民们自发在生产队实行承包种田,即将土地分到户,由家庭承包耕种。然而,这种承包探索与小岗村的家庭承包经营有所差异,它仅限于劳动承包而非经营承包。1982年,清漾村以生产队为单位,将耕地按人均分至户,实行家庭承包经营。20世纪80年代中期,清漾村虽已推行家庭承包经营制,承包农户对自己承包的农田具备了一定的经营自主权,但当时基层政府为引导村民合理经营,往往通过政治动员和任务下达的方式引导村民种植,多数村民往往会根据政府号召完成分配任务。

与耕地的家庭承包经营不同,山地等集体土地则采取连片承包给个人或农户经营的做法。据调查,此类土地承包经营始于1985年的正明山山场承包。《正名山承包合同》显示,清漾村集体经济合作社将正明山场承包给村民毛延席经营,土地承包有效期为20年,从1985年至2005年。合同明确规定,承包者(村民)必须在承包期内全部种植茶叶和果树,不能荒废山场。如若承包者(村民)没有种植苗木及果树,清漾村经济合作社有权收回山场,并处以规定的罚金。承包者(村民)在承包期内若受人为或牲畜破坏的,清漾村经济合作社会给予积极支持,及时做出处理。国家规定的特产税由承包者(村民)承担,而村经济合作社不再负责缴纳。此外,山场的苗木与果树产生的收益由承包者与村集体合作社按照一定比例分配。可见,当初清漾村实施的山地家庭承包经营制有明确的权利义务规定,发包方与承包方均享有一定的权利并需要尽一定的义务。然而,作为发包方的村集体经济组织具有村集体土地的支配权。相对而言,村集体经济合作社往往具有更多的主动权与决定权,村民个体承包者则处于被动地位。在承包合同中,更多的是规定承包者应该履行的多项义务,对经营权做出诸多限制,甚至明确规定承包方应该或者必须种植哪些类型的农作物。

总之,改革开放之初,清漾村分别实行了两种形式的农业家庭承包经营制,一是集体耕地按人均分、按户承包经营;二是集体山地和林场家庭集中承包经营。实现了总体性集体产权到土地集体所有权与家户承包经营权两权分开的根本性转变,借助农地制度的革命性改革,极大地解放了农民的农业生产积极性。