从两权分开到三权分置
随着改革的深入和市场经济的发展,农村土地制度不断地得到调整和完善,逐渐由两权分开向三权分置转变。即农户在保留承包权的基础上,将土地经营权(使用权)通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转给其他农户或经济组织经营。在很大程度上,从两权分离到三权分置首先是国家土地政策逐步演进的结果。如表1所示。
表1 21世纪的中国土地政策变迁
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资料来源:根据我国土地制度政策资料整理。
2002年,国家出台《农村土地承包法》,标志着中国特色社会主义土地承包权制度在国家法律层面得到正式确立。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。由此形成了农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置制度。
《农村土地承包法》使得土地经营权流转合法化,地方政府积极鼓励和推动土地流转经营。据调查,清漾村所在的江山市人民政府积极鼓励各村规模化种植与养殖,不仅出台相关政策给予保障,而且规定承包耕地100亩以上的种粮大户购买收割机市财政给予1000元的补助。同时,清漾村民大量外出务工经商,无意或无力经营农业。根据2010年江山市石门镇富裕乡村创建分村摸底调查,2009年清漾村农村劳动力非农业从业人员比重为75.07%,2010年达到83.08%。伴随着务农劳动力向非农业领域的转移,部分农户根据国家政策,在基层政府的指导和村组织的推动下,陆续将家庭承包土地的经营权流转给了专业大户或家庭农场、现代农业企业等新兴经营主体经营,土地流转经营迅速发展并形成相当规模,土地经营主体也明显地多样化。根据清漾村档案资料整理,2002年以来,流转经营的土地已经达到相当规模,其中耕地流转经营约占一半。详见表2。
表2 2002年来清漾村集体土地流转经营情况统计
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资料来源:根据清漾村档案资料整理。
可见,土地流转和农业规模经营的政策激励,以及劳动力外流后客观存在的土地流转需求,共同促进了清漾村的土地流转经营,引发了土地制度的新的重要变革,实现了由两权分开到三权分置的转变。调查发现,这一时期清漾村土地流转促使土地产权呈现出一些特点。
首先,土地经营主体的多样化。土地流转不再限于同一集体经济组织内的农户之间,而是允许清漾村民与外来经济组织之间的流转。由此出现了一批家庭农场、农业专业大户、现代农业企业等新型农业经营主体,促进了土地流转经营主体的多元化。
其次,土地经营的规模化。通过土地流转,重新实现了土地经营权的集中,相当部分的土地经营权流转给专业大户和现代农业企业,由此形成了一定程度的规模经营。而且土地流转经营的年限较长,基本在10年以上,有助于农业生产的稳定发展。可以说,土地流转经营和“三权分置”促使了清漾村农地经营模式的变化,由分散化种植转向规模化种植。