村务公开和民主监督制度

四、村务公开和民主监督制度

村务公开和民主监督是村民自治的重要组成部分,是村庄治理过程的重要环节。中央政府和各级地方政府出台了一系列的相关文件,对村务公开和民主监督进行了制度建构和政策规范。如《中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知〉》《中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见〉》。在不同时期,清漾村依照中央和地方政府的统一部署,特别是其所在的江山市党政部门和石门镇政府的安排,名义上结合本村实际制定了村务公开和民主监督的相关村级制度。调查发现,这些制度事实上大多由特定政府部门制作统一的标准模板,让村组织结合村庄实际进行修订,并经村民大会或村民代表会议讨论通过。在实践中,清漾村的村务公开和民主监督制度只是照抄了政府部门提供的样板,并未反映村庄的特殊性。

清漾村实施的村务公开和民主监督制度,主要根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》,浙江省委、省政府《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》,石门镇党委、镇政府《关于进一步规范石门镇村务公开和民主管理工作的实施意见》等有关规定,结合村庄自身实际情况制定的。

(一)村务公开制度

1.村务公开的内容和事项。公开内容主要围绕村庄发展规划、集体经济运营、宅基地及各种补偿费、村庄财务、村干部酬劳等方面展开。具体事项:(1)村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况;(2)村财务收支情况、村集体债券债务情况;(3)水电等费用的收缴情况;(4)村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况;(5)征用土地各项补偿费分配和使用情况;(6)宅基地的使用方案、村民建房审批情况;(7)税费改革和农业税减免政策、村内筹资筹劳“一事一议”的收缴及使用;(8)种粮直接补贴、退耕还林款物兑现,以及国家其他补贴农民、资助村集体政策的落实情况;(9)最低生活保障的优抚、救灾救济物的发放情况;(10)国家计划生育政策的落实情况;(11)新型农村合作医疗情况;(12)村干部年度工作目标执行和村干部报酬情况;(13)村公共设施建设项目的投资、承发包情况;(14)涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。村庄旅游开发后,特别是村集体资产租赁、发包等招投标项目都先由村民代表大会讨论通过,并在镇招投标中心进行公开招投标,确保各项环节的公正、公开、公平进行。

2.村务公开的形式、时间和程序。村务公开主要方式:一是在显要位置设置村务公开栏,公开村务事项逐条在村务公开栏予以公布,并设置意见箱;二是通过村有线广播,召开村民大会、村民代表会议或民主听证会,发放公开簿或明白卡等形式进行公布,但不得取代公开栏。

清漾村对村务公开的事项和时间有严格要求,大致分定期公开与随时公开两类。定期公开的事项因事项不同而设定不同的公开时间。最为主要的是:村干部任期目标、年度工作目标年初公布,完成结果在年底公布;村财务常规性收支每月15号公布一次,专项收支在项目完成后半月内公布;计划生育相关的生育政策作常年永久性公开,生育审批结果和实际剩余结果及计划外生育情况每半年公布一次;水电费缴纳每月公布一次。随时公开的事项包括经济项目承包,优抚费、救灾款物的发放,国家补贴农民、资助村集体的政策落实情况及需要公开的其他事项等。

村务公开的程序。首先由村民委员会提出公开的具体方案,村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后提交村党支部委员会、村民委员会、村经济合作社管委会集体讨论确定,然后村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布,并建立村务公开档案备查。每次村务公开后,应听取村民反映的意见和建议,及时予以解释和答复,绝大多数村民不赞成的事,应坚决予以纠正。

3.村务公开的反馈与责任追究。在村务公开栏旁设立意见箱,并建立村干部现场值班制,听取和接受村民群众的意见和投诉,组织调查、核实,提出整改意见,检查落实情况。接受上级村务公开协调(领导)小组的指导、检查和监督。对采取不同方式搞假公开的给予通报批评,情节严重的对主要责任人给予纪律处分;对不按规定进行村务公开造成……恶劣影响的,对主要责任人给予党纪、政纪处分。

(二)党务公开制度

村党组织是村庄治理的领导者,在实践中实际也是村务决策管理者。根据上级党组织的要求,清漾村建立了党务公开制度。规定凡属于应公开的党务工作都要及时公开,党务每季度公开一次,接受党员和群众的监督。党务公开的内容要经过村党支部委员会讨论,经支部书记签字后进行公开;涉及对党员处分的公开要经过石门镇镇党委批准后公开。党务公开主要有如下内容。

村党支部工作公开。公开内容主要包括年度主要工作目标、责任人、完成时间、进展情况等,召开支部会议和党员会议的时间、内容、议定事项和形成的决议(不含属于党内秘密内容);村庄发展党员方面将党支部确定的入党积极分子、党员发展对象、到期转正的预备党员、支部大会讨论发展党员等的各项基本情况均给予公开。

党员行为公开。包括年度民主评议党员结果,党员受表彰、处分情况;党员执行两委决定及村民代表会议决议情况;党员参加组织生活会议情况;党员交纳党费情况;有职党员履职情况、无职党员设岗定职情况及党员突出贡献等具体情况。

(三)村级民主监督制度

村级民主监督是一个复杂的工程,涉及多方面的监督,因而民主监督制度是一个由众多监督制度构成的制度群。改革开放以来,清漾村的民主监督有一个发展过程,相应地民主监督制度也实现了逐渐发展。最初,伴随着村民自治制度的实施,民主监督作为村民自治的重要一环,开始得到重视。但缺乏完善的制度建设,存在着民主监督的虚化现象。在农村经济社会发展过程中,随着村级财务问题的突出,账务监督逐渐成为人们关注的焦点。于是,在地方政府的统一部署下,清漾村在21世纪初开始实行财务代理制和村务公开制。2004年,浙江省武义县后陈村首创了村务监督委员会制度,得到了中央肯定和浙江省委、省政府的高度关注,迅速地在浙江省普遍推广。在此背景下,清漾村也建立了村务监督委员会制度。宏观地看,当前清漾村实施的村级民主监督制度主要有以下内容。

1.财务代理制度。根据《江山市农村集体经济组织财务管理制度》的规定,清漾村通过公开选拔的方式推选出村会计1名,负责村级财务报账工作。严格执行村账镇代理,镇“三资”管理服务中心建立村级财务监督审核小组,有专人负责票据结报、银行结算、票据审核等事项。镇负责对村级财务收支审核程序和资金管理进行监督。在村庄内部建立村民小组财务委托代理制,实行“组账村管”,收支情况每年至少一次在户主会议上公开。村庄建立了一系列财务工作的规章制度,通过制度规范财务工作,借助代理实现独特的财务监督功能和监督目标。最为主要的制度如下。

民主理财制度。村民民主理财小组成员负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度,有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项,有权否决不合理开支。

现金管理制度。村庄设置现金日记账,逐笔登记现金收支发生额。村报账员库存现金限额3000元,备用金依次确定,一年内不得随意变动。凡超过库存现金限额的,一律视作违规行为。村集体收入提倡非现金结算,现金收入逐步由交款者向村开户银行直接缴存凭缴款单开具收据。凡取得集体所得收入,应及时开具村集体经济组织统一收据;凡收取现金应在三天内缴存开户银行。村报账员向镇“三资”管理服务中心结报时,应将缴款单及收据存根报代理中心经办人结报审核。严禁坐收坐支,严禁公款私存。镇“三资”管理服务中心每年对村报账员进行不少于两次的库存现金盘点。现金支出按照《现金管理暂行条例》的相关规定执行。报账员日常零星支出从库存备用金范围内支付,超过备用金数额规定的,应将支付票据向镇“三资”管理服务中心结报后从开户银行提取现金或转账支付。严禁向镇“三资”管理服务中心先借款后报账,严禁跨期报账,凡逾期两个月以上的支出票据需说明理由,经审核确认后方可报销。

财务审批制度。村庄收入业务发生时,村报账员对取得的收入应及时开具《衢州市农村集体经济组织统一收据》,并注明现金或转账。付出业务发生时,经办人均应向收款方取得合法合规票据,并在票据背后注明用途及签名。报账员受理票据后对票据合规性、要素完整性、内容真实性、数据准确性进行审核。然后交于村务监督委员会主任,由其负责召集村务监督委员会成员对款项内容及集体决议程序性的审核,审核通过后,由审核成员在票据背面左上角集体签名。最后由社长在票据正面左上角签名,报账员办理现金支付或转账手续。无经办人、村监会成员签名的票据报账员不得受理,签名无同意表达或无日期的报账员不得受理,无社长签名的报账员不得付款。对于正常合理支出业务发生后,社长或财务负责人、村监会成员无理由拒绝签字,视作违规履行职责。

2.村务公开监督制度。由村民大会或村民代表会议在村民代表中推选3—7人,组成村务公开监督小组。村务公开监督小组在村党支部领导下开展工作,负责村务公开全程监督。村务公开监督小组的职责是认真审查村务公开各项内容是否全面、真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民大会或村民代表会议报告监督情况。

3.村务监督委员会制度。村务监督委员会(以下简称村监会)设主任1名,主任由村支委兼任,主要负责党务兼财务监督,另设委员2名。村监会实行“四化”工作法,即监督规范化、管理绩效化、工作特色化和队伍专业化。其职责在于对村级重大事务民主决策、农村集体“三资”管理、村级便民服务中心和“三务”信息公开、村级工程项目建设、村干部廉洁履职等情况的监督检查。

为加强村务监督委员会监督,清漾村建立了4种具体制度,具体如下。

实行“监理制”。设立村级工程项目监理小组,由村监会主任担任监理小组组长,设置由村监会签字把关的工程实施全程“工程建设单”,在工程建设项目决策、招投标、施工管理、工程变更、资金拨付等关键环节,由村监会成员全程参与。

设立“三资管理”巡查备案制度。对资产处置等关键环节实行全程监督。

建立了村干部“晒廉会”制度。年底村干部公开介绍完成竞选承诺情况和廉洁履职情况,由村监会主任组织村民代表开展民主评议。

实行岗位监督法。将村监会成员岗位设置成工程项目建设、农村集体“三资”管理等若干重点监督岗位,实行定岗位、定责任、定内容监督,采取一人多岗、一岗多人模式。

4.财务监督制度。村集体财务工作接受江山市、石门镇农经管理部门的指导和监督,同时建立了村财务年度审计制度,村委会换届和村主任离任审计制度。制度规定设村会计1名,村会计懂财务,具体负责村级财务工作。实行民主理财制度,由村民代表会议推选产生民主理财小组,对村财务实行监督、检查,每月3日定期检查,对违反财务规定的开支,有权要求村委会纠正和处理。

5.工作报告和民主评议制度。村党支委与村民委员会定期报告工作,每年村党支委报告工作1次,村民委员会向村党组织和村民大会或村民代表会议报告2次,接受村民群众监督。村民对违法乱纪或者严重失职的村民委员会成员,有权检举或者提出罢免要求。同时,村庄实行民主评议村干部制度,民主评议对村党员、干部每年1次,并建立档案。