关于自治条例立法原理和机制的研究

宋才发探讨了自治区自治条例的立法机制问题，认为其主要内容包括准备机制、形成机制以及完善机制三个重要环节，自治区自治条例立法监督机制具有十分重要的意义，必须明确自治区自治条例立法监督的内容和监督的形式。^[61]杨道波、张进军从法社会学视角对自治条例立法理论根基进行了考察，认为自治条例立法的理论根基至少包括分权政治之安排，多元民族文化之价值，习惯法之传统。^[62]宋才发认为，自治区自治条例是一种特别的立法授权，在我国法律体系中具有十分重要的地位。自治区自治条例追求平等的、正义的和可持续发展的价值理念，法律规定了自治区自治条例的立法变通权。自治区自治条例既不同于法律、行政法规，也不同于其他地方性法规，它是具有独特法律地位的地方立法，必须从法律体系上弄清楚自治区自治条例与单行条例、变通规定、补充规定，以及与国家法律、行政法规和政府部门规章的关系。^[63]黄元姗认为，立法法未对自治州自治条例与其他规范性法律文件竞合时效力等级如何划分这一问题作明确规定，应当明确：自治州自治条例优先于省级地方性法规、自治州单行条例、同级行政行为；在二级民族自治地方自治条例立法关系中，必须充分考虑和把握自治权平等理论。^[64]王朝恩认为，有利于制定自治条例的制度安排有：国家治理结构形式的历史和现实因素、民族自治地方要求自我发展的因素、现有自治权行使方式不完备的因素、制定者自我成就感满足的因素；不利于制定自治条例的制度安排有：国家整体利益代表者的阻碍，社会发展要求统一化的因素，自治条例制定成本的因素，其他自治权行使完备的阻碍作用，民族自治地方居民不合作的因素。^[65]彭建军认为，自治区自治条例的制定权，属于《宪法》规定的民族自治地方自治权，但却是附条件的地方立法权和自治权，具有中央与自治区共有立法权之特点。存在三种立法工作机制：一是以全国人大常委会为主导的领导机制，二是以国务院为主导的工作协调机制，三是以自治区为主导的草案制定机制。应当构建自上而下与自下而上互相结合、互动协作、三位一体的立法工作机制。^[66]阙成平提出，人们习惯性地将自治区自治条例认定为综合性、纲领性、原则性规定，具有“小宪法”的性质。这一习惯认知既缺乏规范依据的支撑，也是对“自治”的片面理解，还有悖于宪法设定的国家形式。理性的自治区自治条例的规范属性表现为实施性、具体性和变通性。^[67]李淮提出，为有效落实《民族区域自治法》，需要以优惠照顾理论修复中央与自治地方关系，尽快制定自治区自治条例和实施办法。在立法过程中，要构建自治立法评估机制，科学规划自治立法，创设民族立法专家库，扩大公众参与渠道和力度，并建立健全自治条例实施的监督保障机制。^[68](https://www.daowen.com)