从明《大诰》到《大明律》
明朝对元代的信牌制度作了调整，但明《大诰》与《大明律》的有关规定并不相同，需要分别予以讨论。[54]
明《大诰》“遣牌唤民”条规定：
十二布政司、府、州、县，凡有临民公务，遣牌下乡，指乡村，坐地名下姓氏，遣牌呼唤。民至，抚绥发落。有司不如命者，民赴京诉。若牌至民所，三呼而民不至，方遣皂隶诣所在勾拿。民至，必询不至之由。所以询者为何？恐民单夫只妻，为生理而远出，或近处急事有妨。果如是，非民得罪也。若加以罪，实有司故虐吾民。设若有辞，有司之罪，巨微不赦。戒之哉。[55]
朱元璋的“遣牌唤民”是专门针对临民公务而设置的，不适用于官府之间。元代的信牌制度缺乏明文的补救措施，朱元璋的“遣牌唤民”制度则规定“若牌至民所，三呼而民不至，方遣皂隶诣所在勾拿”，即以吏役的强制性勾拿作为民违牌不到官的一种补救措施，为普遍推行信牌制度提供了可能。朱元璋重典治吏，赋予民众擒官赴京的权力，并动辄以诛、族等极刑惩罚下乡官吏，至少就主观意愿而言，朱元璋希望强力推行“遣牌唤民”的信牌制度：
往常为有司官吏，动辄差人下乡勾扰，及官吏亲自下乡扰害，其良民被不才官吏、皂隶、弓兵人等酷害至极，无所伸诉。以其恃以官威，难以伸诉。古人为官者，务必便民，冤者伸之，枉者理之。今不才官吏，无故害众成家，虐害吾民，所以前编两《诰》，禁止不许官吏下乡，诸司亦不得差人勾扰，凡有一切公务必合用民者，止时遣牌。前《诰》所云：三牌不至，方许遣人捉拿。《诰》布天下，有司遵奉。[56]
与元代的放任自流不同，朱元璋在临民事务中强力推行信牌制度，因此遇到诸多抵制与困难也是情理之中。本来，“三牌不至，方许遣人捉拿”，即以吏役下乡作为信牌不行的补救措施，在制度设计上是比较完善的，也为信牌制度的普遍推行提供了条件。但明《大诰》又试图灭绝吏卒下乡的现象，与“遣人捉拿”的补救措施产生了矛盾。朱元璋认为：“今所在有司，故违法律，滥设无籍之徒。其徒四业不务，惟务交结官府，捏巧害民，擅称的当、干办、管干名色，出入市村，虐发甚如虎狼”[57]；“官吏下乡”骚扰民间，“十二布政司并府、州、县，往常官吏不时亲自下乡，扰吾良民，非止一端，数禁不许，每每故违不止”[58]；“曩者所任之官，皆是不才无籍之徒，一到任后，即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮，夤缘作弊，害吾良民多矣。似此无籍之徒，其贪何厌，其恶何已，若不禁止，民何以堪”。[59]对于“官吏下乡”现象，朱元璋不惜施于极刑。如“洪武十七年，将福建布政司右布政陈泰拿赴京师，斩道于市，勅法司行下诸司，毋得再犯。此行诸司承受禁文，非止一经，动经五、七次。诸司明有卷宗，其无籍杀身之徒，终不循教，仍前下乡扰吾良民”[60]；“再诰一出，敢有仍前为非者，的当人、管干人、干办人，并有司官吏，族诛”。[61]甚至别出心裁，诰令民众擒官赴京，“设若诰不能止其弊，所在乡村吾良民豪杰者、高年者，共议擒此之徒，赴京受赏。若擒的当人一名，干办人一名，管干人一名，见一名赏钞二十锭，的不虚示”；[62]“有等贪婪之徒，往往不畏死罪，违旨下乡，动扰于民。今后敢有如此，许民间高年有德耆民，率精壮拿赴京来”。[63]朱元璋相信推行这种办法，“若民从朕命，着实为之，不一年之间，贪官污吏尽化为贤矣。为何？以其良民自辩是非，奸邪难以横作，由是逼成有司以为美官”。[64]
然而，如此严厉地惩罚官吏下乡，给《大诰》的信牌制度造成了困境：“三牌不至，方许遣人捉拿”，一旦民众不能自觉遵奉信牌，“官吏下乡”就不可避免；而对“官吏下乡”的酷刑以及民可擒官的规定，使得“遣人捉拿”的规定同样难以实行。《大诰》“民违信牌”条生动描述了这里的困境：
如顽民余永延等故行抗拒，不服牌唤，三牌不至者二百五十一户，有司以状来闻者数矣。又最顽民人刘以能，不止三牌不行，倒将承差人绑缚赴京，以致问出前情，得罪甚不轻矣。今后凡吾良民，但凡有司牌至，不问为何事务，随牌速赴衙门。倘或官吏着令办事，诸等科差，推派不均，自合当官哀告，以诉实情。实情既诉，若官吏不准，生事留难，或收入禁中，或散羁在外，不令还家，致使有妨生理，彼时赴京伸诉，必罪有所归。今后良民钦遵朕命，毋蹈恶人之非。呜呼！禁官吏之贪婪，以便民生，其顽民乘禁侮慢官长，及至禁民以贵官吏，其官吏贪心勃然而起，其仁义莫知所在。呜呼！是其难治也。[65]
事实上准许民众擒官赴京，在削夺了官员治民权的同时，并不意味着赋予了民众监督或制约官员的权力。“擒官赴京”意味着只有皇帝才有处治官员的权力，民众在这里扮演的只是皇帝监视官员或者向皇帝告发官员的角色。因此朱元璋的严禁官吏下乡和“遣牌唤民”制度，是一种削夺由官治民权力、要求官吏与民众直接与绝对服从君权的制度。这种制度瓦解了原有的行政权力结构，容易导致行政系统的瘫痪。朱元璋因此感叹：“呜呼！是其难治也。”
如果不考虑《大诰》中对官吏下乡的绝对禁止，从而造成与“遣牌唤民”制度的自相矛盾，单就“三牌不至，方许遣人捉拿”而言，《大诰》的“遣牌唤民”无疑是对元代信牌制度的补充与完善。然而这种完善在《大明律》中并没有体现。《大明律》涉及信牌的规定主要有“擅勾属官”与“信牌”两条，均未出现类似“三牌不至，方许遣人捉拿”的规定。“擅勾属官”规定，“凡上司催会公事，立案定限，或遣牌，或差人，行移所属衙门督并”。[66]这条规定不针对“临民公务”，而适用于官府之间。不同的是，“或遣牌，或差人”，意味着信牌与吏役是平行选择性的关系，而不是元代信牌取代吏役的制度。
《大明律》“信牌”条则规定：
凡府州县置立信牌，量地远近，定立程限，随事销缴。违者一日笞一十，每一日加一等，罪止笞四十。若府州县官遇有催办事务，不行依律发遣信牌，辄下所属守并者，杖一百。（谓如府官不许入州衙，州官不许入县衙，县官不许下乡村。）其视桥梁、圩岸、驿传、递铺、踏勘、灾伤、检尸、捕贼、抄札之类，不在此限。[67]
《大清律例》信牌条正文与《大明律》同，但注文有区别：
凡府州县置立信牌（拘提人犯，催督公事），量地远近，定立限程，随事销缴，违者（指差人）违牌限，一日笞一十，每一日加一等，罪止笞四十。若府州县官遇有催办事务，不行依律发遣信牌，辄（亲）下所属（坐）守（催）并者，杖一百（所属指州县乡村言）。其点视桥梁、圩岸、驿传、递铺、踏勘、灾伤、检尸、捕贼、抄札之类，不在此限。[68]
比较明、清律文的内容，《大明律》信牌条的规定似有含糊之处。首先，“凡府州县置立信牌”并未说明是专门针对“临民公务”，还是包括官府之间。从注文“如府官不许入州衙”等语分析，《大明律》的规定似乎包括对下级官府。但是《大清律例》该条加小注称“拘提人犯，催督公事”，且删除了《大明律》中“如府官不许入州衙”等注文，《大清律例》的规定似乎是针对“临民公务”；其次，“信牌”与“差人”之间的关系是信牌制度的关键，元代是以“信牌”取代“差人”，《大诰》是以“差人”补救“信牌”，《大明律》“擅勾属官”条是“信牌”与“差人”之间平行选择。《大清律例》则注明违牌者的身份是“差人”，说明“信牌”的功能在于“差人”，“信牌”与“差人”合二为一。然而《大明律》中信牌与差人的关系是模糊的。同时，元代信牌是牌符，另有“文字”（公文），清代信牌、信票就是纸质公文，那么《大明律》所谓的信牌是否与公文合二为一，这同样并不清楚。
从律令以外的材料看，明代前期的信牌制度仍然保留了取代差遣吏役的特点，非如清代差遣吏役的公文制度。如汪天锡《官箴集要》“销缴信牌”当即针对“遣牌勾办”取代“差人下乡”而言的：
凡官府皆须置立信牌。追会、钱粮、军需、刑名、造作，大小公事，不得差人下乡，止是遣牌勾办，牌上分明开写《大明律》一款，违限一日笞一十，每十日加一等，量地远近，定立限期，务要依限完缴，每日责罚。[69]
明人传记资料中也将施行信牌作为基层官员的德政予以表彰，所反映的仍是信牌取代差人的制度。如洪武年间休宁知县周德成“严立信牌之禁，发遣销缴必于其前，来者不得一迹六房，蹊关罅节吏无所容”；[70]“胡若思宰桐城，以爱民为本……议赋役必验丁产，勾摄公事，止遣信牌”；[71]成化年间（1465—1487）郭纶任华亭知县，“时官失操柄，政由吏胥，每一事批帖四岀，民无所稽信，追需旁午，应役者骚然。纶至，按律置信牌，令里胥摄事，禁隶卒无下乡”。[72]这些记载说明，朱元璋以后明代信牌制度仍是元制的延续。
但是明代地方官员对于是否实行信牌制度，仍有相当的自由裁决权。以诉讼中的传唤事务为例，明代的基层官员可以灵活采用他们认为必要或方便的办法，或差人，或令原告自拘，或由乡役催勾，或由原告将原状、红票交付干证，由干证传呼被告：
一勾摄犯人，动差皂快，此庸吏之套习，实小民之大殃也。近日革弊爱民之官，多用原告自拘，夫两雠相见，势必起争，妄称抗违，以激官怒。亦有添差地方保伍同拘者，此是换名之皂快，需求凌虐与皂快同……若止以原状或红票付告人，令其递与干证，干证持之呼唤被告，约会同来……[73]
明代催勾事务中的信牌制度仍然保留了以信牌取代胥吏的特点，也不意味着这是牌的唯一功能。晚明的通俗小说《型世言》展现了牌的各种运用，其中就包括以牌差人的例子。按信牌制度的本义，官府遇有捕盗等事，可以不行信牌而差人，但在《型世言》看到的情况，恰恰是以牌差人拘捕犯人，如第二十七回还记录了一件拘牌的文字：
绍兴府理刑厅为奸杀事。本月初六日，蒙浙江巡按御史马，批准山阴县告人洪三十六告。词到厅，合行拘审。为此仰役即拘后开人犯，赴厅研审，毋违。须至牌者。计拘：
陈镳钱流（俱被犯）
张德昌岑岩（俱干证）
洪三十六（原告）差人吴江[74]
除了以牌差人拘捕之外，《型世言》中也有以牌差人传唤的情况。如第二十五回，朱安国先告朱玉“灭伦奸占事”，“县尊准了，便出了牌，差了两个人，先到朱安国家，吃了东道，送了个堂众包儿，叉了后手，说自己明媒久聘，朱玉强占。差人听了这些口词，径到朱玉家来。见朱玉是小官儿，好生拿捏”，在收取了不菲的差使钱之后，差人便约朱玉反诉，“谢县尊也准了，出了牌，叫齐犯人，一齐落地。差人销了牌，承行吏唱了名。先叫原告朱安国上去”。[75]
不同的材料反映了明代信牌制度理想与现实的落差。理想中是以信牌取代差人，实际运作中常常是以信牌派遣差役。这种落差体现了信牌的制度性规定对于实际催勾事务运作的不适应，以及朝廷对基层官府信牌运用管理的弛懈。