镇村建制设置“多、小、密、弱”问题突出
1.乡镇发展空间偏小
遂宁是四川丘陵地区农业大市,与四川腹地整体省情类似。城乡基层建制主要脱胎于传统的微型城乡经济形态,发展空心化、人口分散化问题突出。改革前,遂宁共有乡镇(街道)131个,乡镇平均面积42.74平方公里,户籍人口2.86万人;建制村1890个,村面积2.6平方公里,人口1432人,呈现出数量多、规模小、分布密、实力弱的突出特征。“多、小、密、弱”问题严重稀释了公共资源,降低了服务效能,削弱了乡村治理,成为长期制约遂宁经济社会发展的突出问题。
图1-1 建制调整后对比图
2.乡村发展受“人、地、钱”瓶颈制约
遂宁是川中典型农业市,但农业基础差、底子薄、发展滞后的状况没有根本改变。随着城镇化的快速推进,农村常住人口持续减少,2020年乡村人口120万人,相对于2010年减少80.26万人,农村人口的“空心化”逐渐泛化为土地、产业和基础设施“闲置化”,产生了大量“空心村”。目前,“人、地、钱”仍是制约农业农村高质量发展的最大瓶颈。
(1)“人”方面。新型农业经营主体规模小、发展弱、带动能力不强。全市157家市级以上重点龙头企业,年销售收入过亿企业仅占7.6%,像高金、齐全一样的龙头企业,“五二四”红苕专业合作社一样的专合组织还很少,全市35.43%的农民合作社是亏损状态。新型经营主体与小农户缺乏紧密利益联结机制,主要是以土地流转、订单农业为主的松散型利益联结机制,缺乏农户以资金、土地或其他要素入股方式,不利于新型农业经营主体与农户形成真正的利益共同体。基层“三农”工作力量较弱,有的县(市、区)在乡镇行政区划改革中虽然保留了乡村振兴办、畜牧兽医站、农业服务中心等乡镇“三农”工作机构,但编制少、有编无人、有人不做“三农”之事,与新时代“三农”工作要求不相符合。
(2)“地”方面。土地零散化、碎片化问题比较突出,全市每户农户拥有的土地,多的有20多块,少的也有七八块,不利于规模经营。全市耕地中,2度以上坡地占80%,其中6～15度达44.6%,15～25度达20.7%,导致农机普及率较低,制约了农产品降本增效。
(3)“钱”方面。市县两级财政投入的“三农”资金尽管在不断增长,但总量有限、缺口很大。特别是个别县(市、区)财政资金投入不足,中、省预算项目匹配资金不到位,中、省、市专项资金拨付滞后。撬动金融资金、社会资本支持乡村振兴的力度还不够大。
此外,目前乡村基层普遍存在以下四项短板,更加导致了乡村发展不充分,乡村全面振兴内生动力不足。一是乡村无规划、自然生长,全市建制村均未编制国土空间规划。二是农村基础设施滞后,路、电、水、物流等基础设施普遍不健全。三是村集体经济薄弱,乡村产业发展滞后,农民大量外流务工。四是生态保护意识不强,乡村垃圾、污水、粪污等环境治理能力薄弱。尽快补齐以上短板,是群众的迫切需求。由于权利、资源等制约,乡镇为民服务能力也存在制度困局,导致改革困难重重,迫切需要从体制机制上进行深刻调整改革。